Pravni red Evropske unije

Pravni red EU: avtonomno pravo z načelom primarnosti

EU je edinstvena nadnacionalna politično-gospodarska povezava. Države članice z vstopom sprejmejo in vključijo pravni red EU v svoj nacionalni pravni red. Posledično je pravni red EU poseben mednarodni pravni sistem, ki deluje vzporedno s pravom držav članic.

Pravo EU je sestavljeno iz ustanovitvenih pogodb (t. i. primarne zakonodaje)1  in pravnih aktov, ki jih sprejmejo institucije EU za izvajanje svojih pooblastil, kot so uredbe, direktive, sklepi, priporočila in mnenja (t. i. sekundarna zakonodaja)2 . Pomemben pravni vir so tudi mednarodni sporazumi in sodna praksa organov EU s pravosodnimi pooblastili – to sta Sodišče Evropskih skupnosti in Sodišče prve stopnje.

Razmerje med pravom EU in pravnimi redi držav članic ponazarjajo tri načela: 
a)    primarnost prava EU, kar pomeni, da v primeru odstopanj med pravilom, sprejetim na ravni EU, in pravilom, vsebovanim v pravnem redu države članice, prevlada pravo EU;
b)    neposredna uporaba prava EU pomeni, da akti institucij EU lahko neposredno veljajo brez nadaljnjih aktov držav članic;
c)    avtonomnost prava EU pa pomeni, da je izoblikovan pravni sistem EU neodvisen od prava, ki velja znotraj samih držav članic, kar pomeni, da so predpisi EU veljavni v vseh državah članicah in zahtevajo prilagoditev vseh neskladnih predpisov v nacionalnih zakonodajah.

S tem razmerjem se zagotovi lažje izvajanje politik EU, kar se nanaša samo na področja, kjer so države članice prenesle suverenost na EU. To so področja enotnega trga, okolja, prometa, ne pa področja, kot sta socialna in davčna politika. 

1Pogodba o Evropski uniji in Pogodba o delovanju Evropske unije in drugi akti, ki urejajo ustanovitev in delovanje EU, so dostopni na portalu EUR-Lex.

2Zakonodajo EU je mogoče spremljati na portalu EUR-Lex.

 

Proces evropskega združevanja se je nenehno razvijal skozi sprejemanje pogodb EU. Zadnjo večjo spremembo predstavlja sprejetje Lizbonske pogodbe, ki je v veljavi od 1. decembra 2009. Namen je izboljšanje učinkovitosti ukrepanja in zagotavljanja rezultatov po vključitvi dvanajst novih držav članic leta 2004 in 2007 in okrepitev vloge EU v svetu. Lizbonska pogodba je spremenila Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o Evropski skupnosti, ki se danes imenuje Pogodba o delovanju Evropske unije. Slovenija je Pogodbo o delovanju EU ratificirala v Državnem zboru 29. januarja 2008. 

Določbe Lizbonske pogodbe so usmerjene v: 
–    bolj demokratično in bolj pregledno EU z novo institucionalno ureditvijo. Med drugim se je okrepila vloga Evropskega parlamenta in nacionalnih parlamentov držav članic ter uvedla t. i. državljanska pobuda3  za okrepljeno sodelovanje državljanov EU pri oblikovanju politik EU; 
–    učinkovitejšo EU z uvedbo kvalificirane večine za sprejetje večine odločitev v Svetu EU;
–    boljše zagotavljanje temeljnih pravic in svoboščin s priznanjem temeljnih načel EU in Listine o temeljnih pravicah kot pravno zavezujočega dokumenta;
–    okrepljeno vlogo EU v svetu z vzpostavitvijo funkcije stalnega predsednika Evropskega sveta in visokega predstavnika za zunanjo politiko in varnost.
 

3Milijon državljanov iz najmanj četrtine držav članic EU lahko od Evropske komisije zahteva, da oblikuje zakonodajni predlog s področja, ki je v njeni pristojnosti. Več o samem postopku si lahko prebereta na »Europarl«.

 

Lizbonska pogodba je leta 2007 prvič opredelila tudi vlogo nacionalnih parlamentov držav članic EU, s čimer so tudi formalno postali vključeni v procese sprejemanja zakonodaje EU. Pravice in obveznosti nacionalnih parlamentov so urejene z določbami Lizbonske pogodbe in s Protokolom o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji (obveščanje nacionalnih parlamentov in medparlamentarno sodelovanje)4  in Protokolom o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti. 

4Protokol o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji

Nacionalni parlamenti držav članic so v zakonodajni proces vključeni tako, da: 
–    so obveščeni in prejmejo osnutke zakonodajnih aktov s strani institucij EU,
–    skrbijo za spoštovanje načela subsidiarnosti, 
–    sodelujejo v mehanizmih ocenjevanja izvajanja politik na področju svobode, varnosti in pravice, 
–    sodelujejo v postopkih za spremembe pogodb, 
–    so obveščeni o prošnjah za pristop k EU,
–    sodelujejo pri političnem nadzoru Europola in Eurojusta, 
–    spodbujajo redno medparlamentarno sodelovanje med nacionalnimi parlamenti in Evropskim parlamentom.

Uveljavitev Lizbonske pogodbe je vplivala tudi na Poslovnik Državnega zbora. Za uresničevanje pristojnosti, ki izhajajo iz Pogodbe, so poslanke in poslanci decembra 2010 sprejeli ustrezne spremembe in dopolnitve Poslovnika Državnega zbora s poglavjem z naslovom Nadzor nad upoštevanjem načela subsidiarnosti. Njihov cilj je učinkovita vključenost Državnega zbora v postopke odločanja na ravni EU ter večja aktivnost matičnih delovnih teles pri obravnavi zadev EU, ki so v zakonodajnem postopku.

Načelo subsidiarnosti in sorazmernosti

Z Lizbonsko pogodbo se je občutno povečala vloga nacionalnih parlamentov držav članic v zakonodajnem postopku EU. Uvedba sistema zgodnjega opozarjanja nacionalnim parlamentom omogoča nadzor nad spoštovanjem načela subsidiarnosti v zakonodajnih predlogih. Načelo subsidiarnosti opredeljuje pogoje delovanja EU na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti. Na podlagi tega lahko EU posreduje samo takrat, kadar države članice zastavljenih ciljev ne morejo doseči na zadovoljiv način, hkrati pa ukrepi na ravni EU lahko prinesejo dodano vrednost. To je tesno povezano z načelom sorazmernosti, ki določa, da ukrepi EU ne smejo prekoračiti tistega, kar je potrebno za doseganje ciljev pogodb. 

 

Nacionalni parlamenti držav članic v skladu z Lizbonsko pogodbo in Protokolom o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti nadzorujejo spoštovanje načela subsidiarnosti. Cilj izvajanja nadzora je zagotoviti, da EU pri svojem delovanju ne poseže na področja, ki so v pristojnosti držav članic. 

Postopek nadzora, t. i. sistem zgodnjega opozarjanja, je podrobno opredeljen v Protokolu o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti. V skladu s tem postopkom lahko nacionalni parlamenti oziroma njihovi domovi podajo obrazloženo mnenje, v katerem navedejo razloge, zakaj obravnavani osnutek zakonodajnega predloga ni v skladu z načelom subsidiarnosti. 

Obrazloženo mnenje mora biti posredovano v osmih tednih od datuma, ko je parlamentom dostopen osnutek zakonodajnega akta v vseh uradnih jezikih EU. 

Vpliv obrazloženega mnenja na zakonodajni postopek

Vpliv obrazloženega mnenja na zakonodajni postopek je odvisen od števila nacionalnih parlamentov držav članic oziroma njihovih domov, ki so poslali obrazloženo mnenje o zakonodajnem predlogu oziroma koliko glasov predstavljajo. Vsak nacionalni parlament ima namreč dodeljena dva glasova; v primeru dvodomnega parlamenta ima vsak dom po en glas. V primeru Republike Slovenije se šteje, da je parlament dvodomen, kar pomeni, da imata Državni zbor in Državni svet vsak po en glas. Skupno število glasov vseh nacionalnih parlamentov držav članic EU trenutno znaša 54.

 
Postopek z rumenim kartonom

Protokol o načelu subsidiarnosti in sorazmernosti določa, da če obrazložena mnenja predstavljajo najmanj tretjino glasov (trenutno 18 glasov od skupno 54) dodeljenih 27 nacionalnim parlamentom držav članic, je treba zakonodajni osnutek ponovno preučiti. Če gre za zakonodajne osnutke s področja svobode, varnosti in pravice, je ta prag četrtina glasov (trenutno 14 glasov). Po ponovni preučitvi se lahko predlagatelj odloči, da bo zakonodajni osnutek ohranil, spremenil ali umaknil, kar mora dodatno utemeljiti. Ta postopek se imenuje postopek z rumenim kartonom. 

    
Postopek z oranžnim kartonom

Če v okviru rednega zakonodajnega postopka obrazložena mnenja o neskladnosti z načelom subsidiarnosti predstavljajo najmanj navadno večino glasov (trenutno 28 glasov), dodeljenih nacionalnim parlamentom držav članic, je treba predlog ponovno preučiti. Po ponovni preučitvi se lahko Evropska komisija ali druga institucija, ki je akt predlagala, odloči, ali bo predlog ohranila, spremenila ali umaknila.

Če se predlagatelj predloga odloči, da bo svoj predlog kljub temu ohranil, sledi poseben postopek. Predlagatelj mora podati obrazloženo mnenje, v katerem razloži, kako je upoštevano načelo subsidiarnosti. To obrazloženo mnenje predlagatelja se skupaj z obrazloženimi mnenji nacionalnih parlamentov držav članic predloži zakonodajnima institucijama − Svetu EU in Evropskemu parlamentu. Obe instituciji se nato odločita, ali bosta zakonodajni postopek nadaljevali ali ne.

Če na podlagi večine, ki je 55 % članov Sveta EU, ali večine oddanih glasov v Evropskem parlamentu zakonodajalec meni, da predlog ni združljiv z načelom subsidiarnosti, se zakonodajni predlog več ne obravnava. Ta postopek se imenuje postopek z oranžnim kartonom. 
 

Za uresničevanje pristojnosti iz Lizbonske pogodbe je Državni zbor sprejel ustrezne spremembe in dopolnitve Poslovnika Državnega zbora. Ključne novosti urejajo postopke za nadzor nad upoštevanjem načela subsidiarnosti v osnutku zakonodajnega akta, za tožbe zaradi kršitve načela subsidiarnosti z zakonodajnim aktom pred Sodiščem Evropske unije, za obravnavo tistih pobud Evropskega sveta, ki se nanašajo na postopke za spremembo pogodb, za obravnave predlogov Sveta glede pravosodnega sodelovanja v civilnih zadevah, za obravnave prošenj za pristop k EU ter za sodelovanja v mehanizmih ocenjevanja izvajanja politik Evropske unije v okviru območja svobode, varnosti in pravice5.

5Ti postopki so opredeljeni v členih 154.m–154.s Poslovnika Državnega zbora.

 

.