Error:

Javascript je onemogočen v tem brskalniku. Ta stran zahteva Javascript. Spremenite nastavitve brskalnika, tako da bodo dovolile izvajanje Javascripta. Dodatna navodila boste našli v dokumentaciji brskalnika.

Predlogi zakonov - konec postopka - Izbran dokument

212-II OBRAVNAVA - HITRI POSTOPEK [09. Izredna, 11.07.1997]

Evidenčni podatki

Naslov zadeve: Zakon o stavbnih zemljiščih

EPA: 212 - II

Kratica: ZSZ

Predlagatelj: Vlada Republike Slovenije

MDT: Odbor za infrastrukturo in okolje

Ostali: Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve

Datum začetka obravnave: 04.07.97

Vrsta postopka: hitri

Faza: obravnava - hitri postopek

Seja: 09. Izredna (DZ)

Datum seje: 11.07.1997 (DZ)

Objava v Poročevalcu: 31/97 z dne 10.07.1997

Vsebina

VLADA REPUBLIKE SLOVENIJE PRVA OBRAVNAVA
3/7-1997

PREDLOG ZAKONA O STAVBNIH ZEMLJIŠČIH

I. UVOD

1. Ocena stanja in razlogi za sprejem zakona

Površje Republike Slovenije pokrivajo štirje osnovni pravni režimi, ki opredeljujejo kmetijska zemljišča, gozdove oziroma gozdna zemljišča, vodna zemljišča in stavbna zemljišča. Na te osnovne plasti pa je mogoče položite druge pravne režime, ki so v odnosu do osnovnih pravnih režimov specialnejši in zato lahko bolj ali manj celovito urejajo določeno območje, ter se pri postrožitvi omejevanja bolj ali manj pomembno odmikajo od splošnega (osnovnega) režima. Ti pogoji se lahko npr. nanašajo tako na promet, uporabo, upravljanje, kot tudi na razpolaganje z nepremičninami, ki se nahajajo na območju pod določenim režimom. Pogoji so sicer lahko zelo omejevalni, vendar je bistveno to, da smejo omejevati vse enako, brez diskriminacije.

Od vseh nepremičnin, ki so zemljišča, pa edino stavbna zemljišča še niso varovana z nobenim predpisom. Kmetijska in gozdna zemljišča so namreč že zavarovana na zgoraj opisani način in sicer z določbami (novega) zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ), sprejetega 15.10.1996 (Uradni list RS, št. 59/96) v povezavi z določbami zakona o gozdovih (ZGozd, Uradni list RS, št. 30/93). Te določbe vežejo veljavnost pravnega posla prenosa lastninske pravice na odobritev upravne enote, ter s predkupno pravico, ki jo lahko uveljavlja kar 7 predkupnih upravičencev, ne nazadnje pa tudi z določbami, ki urejajo status kmeta. ZGozd pa še posebej varuje splošno korist pri prometu z gozdovi s pravnim institutom predkupne pravice 3 predkupnih upravičencev.. Zavarovane pa so tudi vode ter vodna in priobalna zemljišča in sicer že po obstoječem zakon o vodah (ZVod). Od nepremičnin, ki so objekti, pa so po določbah zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS) zavarovani infrastrukturni objekti in naprave (komunalno omrežje, ceste, železnice, itd.).

Glede na navedeno so v smislu ocene stanja in razlogov za izdajo zakona ključni zlasti naslednji problemski sklopi:

(1)
Definiranje zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč:

Sedanja definicija stavbnega zemljišča izvira iz skrbi za družbeno lastnino. Definicija, da je nezazidano stavbno zemljišče tudi zemljišče, na katerem objekt še ni zgrajen do tretje gradbene faze, je bila namreč uzakonjena zato, da osebe, katere so družbeno zemljišče pridobile od sklada stavbnih zemljišč in so s sklenitvijo pogodbe pridobile stvarno pravico na tem zemljišču - postali so namreč imetniki pravice uporabe, ne bi trgovale s takšnim zemljiščem. Pojem nezazidanega stavbnega zemljišča pa sedaj nima več vloge varovala družbene lastnine, temveč je njegovo razlikovanje pomembno samo še v vlogi kriterija za oblikovanje različnih (lokalnih) politik urejanja prostora. S tem je dana možnost, da se pravni režim na nezazidanih stavbnih zemljiščih razlikuje od tistega na zazidanih.

Stavbna zemljišča, zazidana in nezazidana, sedaj ureja zakon o stavbnih zemljiščih, sprejet 23. 5 1984, torej še v obdobju, ko v mestih in naseljih mestnega značaja na stavbnem zemljišču ni bilo mogoče imeti lastninske pravice (Uradni list SRS, št. 18/84). Zakon je bil leta 1989 sicer dopolnjen v zvezi s komunalnim prispevkom, vendar za sedanje razmere nebistveno. Ker pa celotno njegovo II. poglavje (Pridobivanje stavbnih zemljišč v družbeno lastnino) ni bilo v skladu z novo ustavno ureditvijo, so bile določbe členov 9 - 28 z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-105/91-18 z dne 23.4.1992 (Uradni list RS, št. 24/92) razveljavljene. Sicer pa so bile tudi že z ustavnim amandmajem XCIX (Uradni list RS, št. 7/91) razveljavljene določbe prejšnje Ustave SRS, ki so izključevale lastninsko pravico na stavbnih zemljiščih v mestih in naseljih mestnega značaja.

Z novo Ustavo RS je v 33. členu zagotovljena pravica do zasebne lastnine in dedovanja. Iz členov 67 - 71 Ustave Republike Slovenije tudi sicer izhaja, da se način pridobivanja, uživanja ali uporabe lastnine lahko omeji le z zakonom. Velja torej načelo, da je v zvezi z lastnino vse dovoljeno, kar ni z zakonom izrecno prepovedano.

Ker še ni prišlo v celoti do preoblikovanja družbene lastnine v javno ali v zasebno in ker vsi predpisi še niso usklajeni z novo ustavo, so stavbna zemljišča v mestih in naseljih mestnega značaja še vedno v družbeni lastnini in imajo fizične osebe na njih pravico uporabe. Zaradi prej navedene odločbe US je sedaj onemogočeno prehajanje stavbnih zemljišč v družbeno lastnino na podlagi odlokov občinskih skupščin. Ker pa preostali še veljavni predpisi, ki obravnavajo to področje, prenos pravice uporabe sicer omogočajo, zakon o prometu z nepremičninami (ZPN, Uradni list RS, št. 19/76 in 42/86) pa ureja med drugim, prenos lastninske pravice na stavbi, ki stoji na zemljišču v družbeni lastnini, in prenos pravice uporabe na zemljišču pod stavbo in na zemljišču, ki je potrebno za njeno redno uporabo (hkrati se lahko preneseta le lastninska pravica na stavbi in pravica uporabe na funkcionalnem zemljišču, 7. člen), ničesar pa te določbe ne povejo o tistem zemljišču, ki presega obseg funkcionalnega zemljišča, bi bilo treba z novim zakonom nadomestiti prejšnji zakon o stavbnih zemljiščih in ZPN.

(2)
Zakonita predkupna pravica:

V zvezi s predkupno pravico je treba razlikovati med predkupno pravico, ki jo zakon omogoča in obvezno predkupno pravico (zakonita predkupna pravica), ki jo zakon za določene primere posebej predpisuje. Zakonita predkupna pravica se določi v primerih, ko zakonodajalec presodi, da mora imeti država oziroma lokalna skupnost nadzor nad pravnim prometom z določeno stvarjo oziroma zaradi varovanja javne koristi prednost pri dostopu do nje. Takšni predpisi, v katerih je zakonodajalec presodil, da je zakonita predkupna pravica potrebna, so npr. že ZKZ, ZGozd, zakon o naravni in kulturni dediščini (ZNKD), zakon o arhivskem gradivu Slovenije (ZAGrad), pa tudi stanovanjski zakon (SZ), zakon o varstvu okolja (ZVO), zakon o gospodarskih družbah (ZGD), zakon o dedovanju kmetijskih gospodarstev (ZDKG), itd.

Posebnost iz preteklosti so (bile) določbe o predkupni pravici po sedanjem zakonu o stavbnih zemljiščih, pred ustavnosodno razveljavitvijo. V sklop razveljavljenih določb je torej zajeta tudi določba 25. člena, kjer je bila določena predkupna pravica občine do nezazidanih stavbnih zemljišč, kar pomeni, da v Sloveniji ni več mogoče pridobivati zemljišč v občinsko last na podlagi zakonite predkupne pravice, kot manj prisilne in zato bolj sprejemljive alternative institutu razlastitve.

Predkupna pravica kot taka je pravica določenega subjekta (predkupni upravičenec), da je v primeru prodaje neke stvari obveščen o pogojih prodaje ter da kupi stvar pod temi pogoji. Pogodbena predkupna pravica se ustanovi s pravnim poslom med lastnikom in upravičencem. Praviloma je časovno omejena in ima samo relativne učinke. Zakon o obligacijskih razmerjih (ZOR) sicer prizna predkupnemu upravičencu tudi pri pogodbeni predkupni pravici možnost izpodbijati pogodbo, s katero je njegova predkupna pravica kršena, če je tretji za njen obstoj vedel ali bi moral vedeti. Pri zakoniti predkupni pravici pa predkupnega upravičenca določa zakon, njeno trajanje ni omejeno in v primeru kršitve lahko upravičenec takšno pogodbo izpodbija (predkupna pravica torej učinkuje erga omnes, neodvisno od morebitne dobre vere tretje osebe, ki lahko proti prodajalcu v primeru odvzema stvari uveljavlja le odškodninske zahtevke). Pri predkupni pravici, zlasti še, če gre za zakonito predkupno pravico, se prepletajo civilnopravni in javnopravni elementi in se zato lahko govori o obligacijski pravici z absolutnimi elementi. Zakonita predkupna pravica mora biti zato določena v posebnem zakonu. Navedeno pomeni, da se določbe zakona o obligacijskih razmerjih o pogodbeni predkupni pravici uporabljajo lahko le subsidiarno ter po izrecni zakonski določbi tudi smiselno za zakonito predkupno pravico, ki pa jo (za posamezne vrste nepremičnin) morajo določiti področni zakoni. Predkupno pravico za stavbna zemljišča mora torej urediti novi zakon o stavbnih zemljiščih.

Ureditev zakona o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 je pred njegovo ustavnosodno razveljavitvijo predvidevala možnost, ko je imela občina pravico odkupiti prav vsako stavbno zemljišče, saj je prejšnji ustavni sistem določal, da nihče ne more imeti lastninske pravice na zemljiščih v mestih in naseljih mestnega značaja. Kljub tako širokim možnostim uveljavljanja predkupnega upravičenja, pa se je tudi v preteklosti večina prometa z najpomembnejšimi zemljišči odvijala mimo občine. Posledica takšne inercije je tudi današnja neurejena situacija v zvezi s funkcionalnimi zemljišči. Na podlagi 5. člena zakona o določanju stavbnega zemljišča v mestih in naseljih mestnega značaja (1968), kot tudi 41. člena republiškega zakona o razlastitvi in o prisilnem prenosu pravice uporabe (1972) je bil namreč promet s pravico uporabe na stavbnem zemljišču omejen na ožji krog oseb - zakonca, potomce, posvojence, starše in posvojitelje, ki svoje pravice niso mogli prenesti s pravnim poslom na drugega, dedovanje "pravice uporabe" in "prednostne pravice gradnje" pa je bilo urejeno tako, da je pravico uporabe lahko dedoval zakoniti dedič prejšnjega lastnika kot tudi zakoniti dedič zakonca, potomcev, posvojencev, staršev in posvojiteljev, na katere je prejšnji lastnik prenesel to pravico. Uporabniki mestnih zemljišč, ki so za zemljiško politiko najpomembnejši, so torej mimo občine sklepali “domače pogodbe”, družbena podjetja pa družbenih zemljišč niso vračala skladom stavbnih zemljišč, ki bi jih razporejal med nove uporabnike, temveč so samostojno sklepala razne samoupravne sporazume in družbene dogovore ter na takih pretvezah z zemljišči (bolj ali manj prikrito) trgovala.

V takih pogojih povsem neučinkovitega instrumenta, v sedanji ureditvi v Sloveniji občina in država nimata možnosti, da bi razen na prostem trgu pridobili zemljišča za graditev objektov, ki pod enakimi pogoji služijo vsem. Izjema so tisti infrastrukturni objekti, za katere je dopustna razlastitev nepremičnin, ki pa je neprimerno strožji instrument od uveljavljanja predkupne pravice. Spričo navedenega so možnosti za aktivno politiko prostorskega razvoja zlasti v občini skrajno omejene, končna posledica pa je med drugim tudi to, da se graditev številnih objektov n.pr. šolstva, zdravstva, socialnega varstva, kulture, znanosti, športa in drugih umika s težko pridobitnih zemljišč v strnjenih območjih naselij na njihovo obrobje, kjer so na eni strani slabše dostopni in nevključeni v enakomerno grajeno strukturo naselja, na drugi strani pa potratno zasedajo nepozidan prostor, praviloma na škodo kmetijskih zemljišč.

Uveljavljanje predkupne pravice za določen namen bo seveda mogoče pod predpostavko obstoja prostega trga z zemljišči ter ob transparentnosti dogajanj, ki se zagotavlja s kontrolo nad zemljiškimi transakcijami in ažurnimi evidencami o gibanju ponudbe in povpraševanja ter o cenah zemljišč in drugih nepremičnin. Zlasti zaradi navedenega pa je potrebno čimprej pripraviti in sprejeti tudi poseben zakon o evidentiranju nepremičnin (zemljišč in stavb oziroma drugih objektov, naprav ali drugih posegov v prostor), ki naj bi nadomestil zakon o katastru zemljišč (ZKatZ).

(3)
Omejitev ali odvzem lastninske ali druge stvarne pravice na nepremičnini:

Po 69. členu Ustave RS se lahko lastninska pravica na nepremičnini v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakona. 67. člen ustave določa, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija (prvi odstavek 67. člena). Ker je v Republiki Sloveniji edini, še veljavni predpis, ki ureja (prisilno) omejitev in odvzem lastninskih (in drugih stvarnih) pravic, zakon o razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini (ZRPN, Uradni list SRS, št. 5/80, 30/87 in 20/89), Ustavno sodišče RS pa je v obrazložitvi odločbe, št. U-I-98/95 z dne 11.6.1996 (Uradni list RS, št. 44/96), s katero je razveljavilo nekaj določb zakona o prevzemu državnih funkcij, ki so jih do 31.12.1994 opravljali organi občin (Uradni list RS, št. 29/95) in zakona o lokalni samoupravi (ZLS, Uradni list RS, št. 72/93 in naslednji) napovedalo, da bo slej ko prej presojalo skladnost določb ZRPN z Ustavo RS, je treba v novem ZSZ urediti tudi področje omejevanja in kot končna možnost, tudi odvzema lastninske pravice na nepremičninah (razlastitev).

Pri tem pa se bo moralo nasloniti seveda na teorijo in prakso razvitih družb, ki danes obravnavajo lastninsko pravico na dveh ravneh: kot temeljno človekovo pravico v povezavi z drugimi človekovimi pravicami, in kot premoženjsko pravico med pravicami, ki urejajo gospodarska, socialna in ekološka razmerja. Kot temeljna človekova pravica seveda lastninska pravica zahteva absolutno varstvo, ki je omejeno le s posegom v pravice drugega. Kot premoženjska pravica pa uživa varstvo, ki je omejeno zaradi njene gospodarske, socialne in ekološke funkcije. Le takšne omejitve (zaradi prej navedenih funkcij) je mogoče na splošno imenovati "v javnem interesu" oziroma zaradi javne koristi. Povsod, in tudi v Evropi, že dolgo časa poteka iskanje ravnotežja med interesom posameznega lastnika in javnim interesom. Mogoče je celo reči, da je to danes ena najpomembnejših nalog politike in prava, saj obenem pomeni (novo) določitev vsebine lastninske pravice. Pojem "javnega interesa" oziroma "v javno korist" se namreč spreminja v času in prostoru. Praviloma pa pomeni interes pomembne večine skupnosti (družbe) pred interesom posameznika.

V tej zvezi se je potrebno zavedati dejstva, da je ustrezna ureditev omejevanja lastninske pravice še posebej pomembna za države v tranziciji, torej tudi za Republiko Slovenijo. Pri tem velja poudariti, da tudi pomembni (slovenski) pravni analitiki in drugih pravni strokovnjaki s področja pravnoekonomskih in z njimi povezanih pravnolastniških razmerij ugotavljajo, da želja, da bi se čimprej preseglo (prejšnjo) družbenolastninsko ureditev, pogosto vodi v preveliko poveličevanje absolutnosti lastninske pravice in s tem odpor do vsakršnih posegov vanjo. Država pa se v takšnih primerih lahko brani le s podržavljanjem zanjo vitalnih dobrin, kot je bilo to že v primeru sprejetja zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 10/93 in 1/96) ali kot se to dogaja sedaj z zakonom o zaključku lastninjenja (ZZL, EPA 114-II, hitri postopek). Zavedati se je namreč treba, da sedaj še potekajoča privatizacija, zlasti zaradi izjemne zahtevnosti že na zakonodajni ravni, ni povsem uravnotežena (denacionalizacija, privatizacija stanovanj, lastninsko preoblikovanje podjetij). Tako velike spremembe bi tudi sicer v vsaki drugi državi, ki ni v tranziciji, povzročale prerazporeditve (ne le ekonomskih) moči. V Sloveniji pa vse to ustvarja posebno ranljivost družbe kot celote.

Glede na to, da tudi v razvitem svetu (še vedno) poteka iskanje ravnovesja med javnim in zasebnim interesom, kar je mogoče utemeljiti tako s Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin iz leta 1950 (KVČTS, Uradni list RS, št. 33/94 - Mednarodne pogodbe, št. 7/94), ki v Sloveniji velja od 28.6.1994, kot tudi obema paktoma OZN iz leta 1966 o civilnih in političnih pravicah ter o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ - MP, št. 7/71, in Uradni list RS, št. 35/92 - MP št. 9/92 in 28/93 ter MP št. 9/93) nimajo določb o lastninski pravici je še kako nujno, da te omejitve zakonsko uredimo tudi v Sloveniji.

Znano je namreč, da se ob sprejemu KVČTS tedanje članice Sveta Evrope niso mogle sporazumeti glede vsebine varstva te edine ekonomske pravice med temeljnimi človekovimi pravicami. Kot izhod v sili so tedanje članice Sveta Evrope v letu 1952 sprejele Protokol št. 1 k KVČTS, ki pa omogoča državam članicam ratifikacijo KVČTS brez njega. V Republiki Sloveniji pa je navedeni protokol začel veljati hkrati z KVČTS (28.6.1994), in se na podlagi 8. člena Ustave RS tudi neposredno uporablja. Določbe, ki naj bi uredile takšno omejevanje, pa morajo seveda na eni strani izhajati iz 69. člena Ustave RS, na drugi strani pa iz določb Protokola št. 1 k KVČTS. Ker pa obravnavani protokol, med drugim, nejasno določa, da ima vsaka fizična ali pravna oseba pravico do spoštovanja svojega premoženja in da nikomur ne sme biti lastnina vzeta, razen če je to v javnem interesu v skladu s pogoji, ki jih določa zakon, in ob spoštovanju splošnih načel mednarodnega prava, da pa prej navedeno nikakor ne omejuje držav, da uveljavijo zakone, za katere menijo, da so potrebni za nadzor nad uporabo premoženja v skladu s splošnim interesom ali za zagotovitev plačila davkov, drugih prispevkov ali denarnih kazni, navedene določbe v praksi dolgo časa niso zaživele.

Glede na to, da se je tudi v Evropi največ težav pri omejevanju lastninske pravice pokazalo pri presoji, kako obravnavati pravni režim javnega dobra (stvari v splošni rabi, stvari torej, ki jih pod enakimi pogoji, določenimi z zakonom, lahko uporablja vsak), je mogoče z veliko stopnjo zanesljivosti ugotoviti, da je navedeno zadnja meja, ko je omejitev lastninske pravice že tako obsežna, da o njej, lastninski pravici namreč, ni mogoče več govoriti. Dokler pa omejitev lastninske pravice še ni tako obsežna, kot je to npr. v primerih položitve in rednega vzdrževanja (nadzemnih ali podzemnih) komunalnih, energetskih in drugih podobnih objektov in naprav (javna infrastruktura), pa bi bilo lahko omogočena samo ustanovitev služnosti. Služnost je tudi sicer manj prisilna in zato bolj sprejemljiva alternativa institutu razlastitve.

Služnost za potrebe javne infrastrukture, kolikor je ni mogoče ustanoviti na podlagi splošnega stvarnopravnega režima, je zato predvidena tudi v vseh evropskih predpisih o razlastitvi (delna ali nepopolna razlastitev). Na podlagi stvarnega prava je mogoče ustanoviti služnost s pravnim poslom (soglasje volj državnega organa oziroma organa lokalne skupnosti ter lastnika služne stvari) ali z odločbo državnega organa. V tej zvezi pa je potrebno pripomniti, da je po odločbi Vrhovnega sodišča RS VSS, št. U 552/87-9 z dne 14.1.1988 to lahko le sodišče, ki lahko stvarno služnost ustanovi, če lastnik gospodujoče stvari sploh ne more ali delno ne more uporabljati stvari brez ustrezne uporabe služne stvari, kot tudi v drugih z zakonom določenih primerih - npr. nova razdelitev zemljišč iz komasacijske mase, služnost (do)odvajanja vode čez druga zemljišča na melioracijskem področju ipd. Služnost pa se lahko ustanovi tudi s priposestvovanjem - stvarna služnost se pridobi na ta način, če je lastnik gospodujoče stvari služnost dejansko izvrševal dvajset let in če lastnik služne stvari temu ni nasprotoval niti ni prišlo do izvrševanja služnosti z zlorabo zaupanja lastnika ali posestnika gospodujoče stvari. Značilnosti pridobitve služnosti na avtoritaren način so torej primeri, ko je ustanovitev služnosti za določen namen predvidena z zakonom, ko je izdana konstitutivna odločba postala pravnomočna in pod pogojem plačila nadomestila, ki pa se določi, če tako zahteva lastnik služne stvari.

Služnost prehoda, prevoza, zajemanja vode, polaganja vodovodnih cevi, plinovodov, toplovodov, naftovodov, kanalizacije, telefonskih vodov objektov za prenos in razdelitev električne energije in druge, kot je tudi sedaj določena v ZRPN, se od splošne ureditve služnosti razlikuje po tem, da je na podlagi tega zakona, za izpolnjevanje zakonskih pogojev za dovolitev služnosti, postavljen pogoj obstoja javnega interesa (javna korist). Gre torej za lex specialis, ki razširja situacije, ko je možna prisilna ustanovitev stvarne služnosti. Z vidika prej omenjene odločbe Vrhovnega sodišča RS pa postaja vprašljiva uporabnost te specialne ureditve, saj razlastitveni zakon predvideva kot pristojen organ upravni organ, ki služnost ustanovi po upravnem postopku. S tega vidika bi bilo torej vsekakor potrebno obstoječe razlastitvene predpise prilagoditi strožjim zahtevam sedanje družbene ureditve.

Glede na navedeno bi bilo smiselno urediti postopek (prisilne) vzpostavitve in rednega vzdrževanja infrastrukturnih objektov in naprav v okviru novega ZSZ, ki bo uredil možnosti razlastitev. V zvezi s prej navedeno odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/95 z dne 11.7.1996 (Uradni list RS, št. 44/96), ko je mogoče ugotoviti, da bo obstoječi ZRPPN slej ko prej na ustavno-sodnem preverjanju (XI. točka 21. odstavka obrazložitve) in da je treba razlastitvene predpise prilagoditi strožjim zahtevam sedanje družbene ureditve, pa se postavi logična rešitev, ki bila v tem, da o vseh omejevanjih lastninskih pravic v javno korist, torej tudi razlastitvah, odloča le sodišče v nepravdnem postopku. Sodišče tudi po sedanjih predpisih o razlastitvah odloča o odškodninah, če predhodno v postopku, ki ga vodi upravni organ, ni bil dosežen sporazum.

Razlastitev naj bi se torej uporabljala le v primeru, če bi bila prej izkazana javna korist. Če bi šlo za gradnjo objektov gospodarske javne infrastrukture in za potrebe obrambe, po zakonu (ex lege), za druge primere pa šele po pravnomočnosti odločbe o ugotovitvi javne koristi. V posameznem primeru naj bi bila dopustna le, če bi bil izkazan razlastitveni namen, ki ga ne bi bilo mogoče doseči na drug način, ki bi manj prizadel lastnika oziroma imetnika pravice na stavbnem zemljišča, oziroma lastnika stavbe ali drugega objekta oziroma naprave.

(4)
Grajeno javno dobro:

V družbeni lastnini je še vedno del nepremičnin, ki so bile v preteklosti opredeljene kot "dobrine v splošni rabi", med drugim tudi tiste, ki so po določbah zakona o graditvi objektov (ZGO) objekti (grajeno javno dobro). Zato bi bilo potrebno v novem zakonu tudi določiti katera stavbna zemljišča so javno dobro in režim na njih. Urediti pa je potrebno tudi vsa stavbna zemljišča, na katerih so obstoječe in na katerih se gradijo nove avtoceste oziroma druge javne ceste, železnice oziroma drugi infrastrukturni objekti in naprave, nacionalnega in lokalnega pomena, pa tudi druga zemljišča (vodna, itd.). Prej navedenim dobrinam je bil tudi v prejšnji ustavi SRS iz leta 1974 priznan poseben pomen in je zanje veljala absolutna prepoved odtujitve iz družbene lastnine. Katere so te dobrine (vode, naravna bogastva, kulturni spomeniki, ceste, javne površine...) in pravni režimi za posamezno dobrino je (bilo) oziroma bi moralo biti določeno v področnih zakonih. Kljub spremembi ustavnega sistema razlogi za posebno ureditev in varstvo takih dobrin še vedno obstajajo.

Javno dobro kot tako, torej tudi grajeno javno dobro, so namreč stvari, ki so primarno namenjene splošni in enakopravni rabi vsakogar pod pogoji, ki so opredeljeni z zakonom in odvisni od namena posamezne vrste stvari. Tudi v starojugoslovanskem in nekaj let po II. vojni tudi v novojugoslovanskem pravu so bile dobrine v splošni rabi primeroma naštete, npr. v 15. členu splošnega zakona o ljudskih odborih - ceste, reke, kanali, železnice, parki itd. Primeroma jih je našteval tudi zakon o prometu z nepremičninami iz leta 1954, z njegovo novelo iz leta 1965, pa je naštevanje izpadlo. Odtlej jih ni noben splošen predpis niti primeroma naštel. Primerjalnopravni pristopi k urejanju režima stvari v splošni rabi pa so različni, konceptualno sta si npr. najdlje nemška in francoska ureditev javnega dobra, kar je posledica tradicionalno različnega razumevanja lastnine. Vsem ureditvam pa so skupna temeljna načela urejanja javnega dobra in sicer svoboda in enakost ter začasnost in anonimnost rabe.

Temeljni opredelilni znak javnega dobra, ki ga izloča iz širše kategorije javnih stvari, je splošna raba. Splošna raba pomeni, da je določena stvar dostopna vsakomur. Vsakdo ima pravico, da stvar uporablja v skladu z določenim namenom ali na običajen način. Bistvena elementa splošne rabe sta raba stvari in način rabe, ki tvorita vsebinsko celoto. Splošne rabe ni mogoče izenačevati z rabo kot enim od elementov lastninske pravice, za katerega ne velja funkcionalna omejitev. Zato je splošna raba bistveno ožji pojem. Način rabe je za vsako dobrino v splošni rabi določen posebej. Predvsem gre za rabo, ki najmanj obremenjuje substanco stvari in zagotavlja njeno dostopnost vsem subjektom, ki imajo za to interes.

Posebna raba dobrine v splošni rabi pa je poseben institut, ki se kvantitativno in kvalitativno razlikuje od splošne rabe. Gre za način rabe, ki na nek način prerašča vsakomur zagotovljeno pravico do splošne rabe stvari. Upravičencu so na dobrini zagotovljena določena ekskluzivna upravičenja. Oblike posebne rabe so po svoji vsebini različne. Včasih gre za vsebinsko podobno upravičenje kot pri splošni rabi, vendar s posebnim sredstvom ali na poseben način (prevoz super težkega tovora po cesti), včasih pa različnega (npr. postavitev prodajnega kioska na pločnik). Bistveno je, da gre za rabo, ki odstopa od rabe, ki je določena s konstitutivnim aktom, ki določa način splošne rabe stvari. Upravičenec do posebne rabe je le tisti, ki za posebno rabo pridobi pravni temelj. To pa je lahko odločba upravnega organa ali pravni posel (najemna oziroma zakupna pogodba). V nobenem primeru pa pravica do posebne rabe ne sme poseči v pravico splošne rabe na način, ki bi pomenil njeno omejevanje ali izključevanje. Zaradi nedorečenosti predpisov pa je pri nas sporno, ali se v zvezi s pravico posebne rabe uporabljajo civilni ali upravni predpisi. Večinsko in v praksi potrjeno stališče zagovarja sicer obe možnosti, pri čemer je bistvena tudi narava spora. Če je nosilec posebne rabe moten pri njenem izvrševanju, ni nobenih ovir, da svojih pravic ne bi uveljavljal po pravilih motenja posesti. Spor z upravičencem do splošne rabe pa po svoji naravi gravitira v sfero upravnega spora. Ne glede na navedeno pa se ti problemi ne nanašajo na materijo, ki naj bi jo uredil novi ZSZ.

V obstoječih predpisih s področja urejanja prostora in graditve, in tudi v obstoječem zakonu o stavbnih zemljiščih ni ustrezne definicije, kaj je to gospodarska javna infrastruktura. Ker je opredelitev tega pojma bistvena, zlasti v posledicah na področju omejevanja lastninskih pravic na zemljiščih, kadar jo je potrebno zgraditi, saj so objekti gospodarske javne infrastrukture in zemljišča, na katerih so zgrajeni, glede na svoj namen grajeno javno dobro, javno dobro kot tako pa tudi v drugih predpisih, kamor bi takšna ureditev bolj sodila, tudi ni urejeno, je potrebno v novem ZSZ, med drugim tudi določiti, da so gospodarska javna infrastruktura objekti in omrežja, ki so (neposredno) namenjena izvajanju gospodarskih javnih služb na področju komunalnega in vodnega gospodarstva, ravnanja z odpadki, varstva okolja, energetike ter prometa in zvez. Kot javna infrastruktura naj bi bili torej zlasti opredeljeni komunalni in drugi objekti in naprave, katerih uporaba je namenjena vsem pod enakimi pogoji, kot npr. ulice, tržnice, igrišča, parkirišča, parki, zelenice, rekreacijske površine in podobno, ter seveda vsa "klasična" komunalna infrastruktura.

Samo objekti javne infrastrukture in zemljišča, na katerih so zgrajeni, se torej lahko štejejo za grajeno javno dobro. Objekti javne infrastrukture in zemljišča, na katerih so, naj bi torej morale biti z novim ZSZ opredeljene kot stvari v splošni rabi. Ker vsi pravni sistemi težijo glede te kategorije stvari k istemu cilju: vzpostaviti takšen pravni režim, ki bo zagotovil varstvo javnega namena stvari, je treba tudi z ZSZ to materijo urediti na enakih načelih. Ker pa so pravni mehanizmi, ki vodijo do tega cilja, različni. in se primerjalne pravne rešitve glede posameznih elementov pravnega režima javnega dobra razlikujejo med seboj (v svetu sta se oblikovala dva temeljna modela pravne ureditve javnega dobra - francoski in nemški), pa je potrebno tudi poudariti, da lastninsko vprašanje - čeprav je verjetno najpomembnejše - ni edino vprašanje, povezano s pravnim režimom (tudi grajenega) javnega dobra.

(5)
Opremljanje stavbnih zemljišč:

V sedanjem sistemu urejanja prostora ni toliko sistemskih napak kot bi bilo na to mogoče sklepati glede na to, kako slabo dejansko deluje. Če primerjamo ureditve drugih evropskih držav ugotovimo, da ne razpolagajo z nikakršnimi drugimi, bistveno drugačnimi možnostmi pridobivanja nepremičnin za namene graditve in za pridobivanje nepremičnin v javno last za javne potrebe, kakršni niso znani oziroma bi ne mogli biti uporabljeni tudi v naši ureditvi urejanja prostora. Bistvena razlika je torej le v razdelanosti posameznih instrumentov in v uigranosti posameznih civilnopravnih (predkupna pravica), upravnopravnih (razlastitev), planskih (rezervacije) in ekonomskih instrumentov (davki in takse), ki kot celota posredno vplivajo na večjo ali manjšo ponudbo zemljišč, na oblikovanje cen nepremičnin ter na posledično lažjo dostopnost zemljišč tudi za investitorje posegov javnega pomena, zlasti občin. Od vseh takšnih instrumentov pa je obstoječi ZSZ, poleg prej navedene kompleksne razlastitve in "kompleksne" predkupne pravice, kar pa je sedaj z odločbo US iz leta 1992 razveljavljeno, uredil samo vprašanje obveznega opremljanja stavbnih zemljišč ter določil obveznost plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, kot neke vrste podmene za prejšnja vlaganja v komunalno infrastrukturo.

V zvezi z navedenim je zato nujno na novo urediti način, pravila in pogoje urejanja prostora ter nadomestiti predpise o urejanju prostora in naselij iz leta 1984, seveda tudi z drugimi zakoni, zlasti z novim zakonom o urejanju prostora in zakonom o davku na nepremičnine. Novi "prostorski" zakon bo moral sistemsko urediti cilje in načela urejanja prostora ter njihovo uresničevanje, prostorsko planiranje na nacionalni, regionalni in lokalni ravni, vključno z organizacijo nosilcev urejanja prostora in sredstev prostorskega planiranja. Uvesti bo moral instrumente planiranja in urbanističnega načrtovanja prostora, ter določiti pogoje za zavarovanje ciljev in načel urejanja prostora. Sistemsko bo moral tudi posodobiti dovoljevanje posegov v prostor in izvajanje nadzora nad njimi ter seveda tudi izvršiti prevezavo obstoječega stanja na novo ureditev. Novi zakon o davku na nepremičnine pa naj bi uredil obdavčevanje zemljišč in zgradb v lasti fizičnih in pravnih oseb. Z davkom na nepremičnine naj bi se torej zajela obdavčitev objektov in zemljišč kot del premoženja fizičnih in pravnih oseb. Ker pa naj bi bil davek na nepremičnine v celoti vir za lokalne proračune, naj bi z uveljavitvijo tega predpisa prenehali sedanji občinski odloki o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča. Davek na nepremičnine bi moral torej nadomestiti sedanji davek na premoženje (davek na posest stavb), določen v zakonu o davkih občanov, in nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, ki je določeno v obstoječem zakonu o stavbnih zemljiščih iz leta 1984.

Novi ZSZ bo namreč lahko uredil le nujne ukrepe. Na nezazidanih stavbnih zemljiščih bo zaradi gradnje v javno korist uvedena predkupna pravica občine in države. Neupoštevanje predkupne pravice bo moralo biti sankcionirano z ničnostjo sklenjenega pravnega posla. Promet z zemljišči bo mogoč le ob predhodni pridobitvi potrdila o tem, da na zemljišču, ki je predmet prodaje predkupna pravica ne obstaja. Potrdila bo moral izdajati upravni organ ministrstva pristojnega za prostor. Pogodba bo morala biti sklenjena v obliki notarskega zapisa, sicer ne bo vknjižljiva. O obstoju potrdila se bo moral notar, preden bo notarski zapis sestavil, prepričati. Določbe o prometu pa bodo veljale tudi za stavbna zemljišča, na katerih bo obstajala predkupna pravica na podlagi zakona o varstvu okolja ter predpisov o naravni in kulturni dediščini. Uveljavljanje javne koristi pa naj bi bilo seveda omogočeno tudi z novo ureditvijo razlastitve in ustanovitve služnosti.

Razmisliti pa bilo treba tudi o t.i. prostorskih rezervacijah, kjer pristojni organi poskušajo preprečiti nadaljnjo nadgradnjo že tako zapletenih lastniških in posestnih situacij, kot tudi umetno povečevanje vrednosti in pomena posamezne nepremičnine za njihovega lastnika, saj vsaka dodatna zemljiška transakcija predstavlja pri kasnejši realizaciji planske odločitve dodatno časovno in finančno oviro za investitorja. Navedeno pa seveda ne bo mogoče urediti v obravnavanem zakonu, ampak šele v novem zakonu o urejanju prostora, ki je tudi uvrščen v seznam zakonskih projektov, ki jih je potrebno sprejeti in uveljaviti še pred uveljavitvijo evropskega pridružitvenega sporazuma.

Z institutom prostorskih rezervacij v Sloveniji nimamo izkušenj, saj za takšne ukrepe sedaj ne obstoji več zakonska podlaga, v preteklem obdobju pa določba 49. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor iz leta 1984 (ZUN), ki je bila naslonjena na sočasnost sprejemanja srednjeročnih družbenih planov (splošna prepoved delitve obstoječih parcel, prepoved graditve in prepoved spremembe kulture zemljišča na posameznih območjih, za katera se predvideva izdelava prostorskega izvedbena načrta), ni nikoli "zaživela". To pa ne pomeni, da se v praksi ni poskušalo na bolj ali manj radikalne načine dosegati podobnih učinkov, kot jih je imela uporaba tega instituta v državah, kjer je njegova uporaba zakonsko predvidena. Tako so občinski upravni organi za varstvo okolja in urejanje prostora izdajali sklepe priporočilne narave, s katerimi se je lastnike zemljišč in objektov obveščalo o občinskih namerah za celovito ureditev določenega območja in jim priporočalo, da sklenejo organizacijsko obliko (dogovor s podjetji za svetovalni ali izvedbeni inženiring ali konzorcij lastnikov) s pomočjo katere bi se realizirali ustrezni programi. V takih primerih niso bili redki primeri težav pri pridobivanju potrebnih dovoljenj posameznih lastnikov, ki so se odločali za individualne akcije na svojem zemljišču.

(6)
Oddajanje stavbnih zemljišč za gradnjo:

Po sedanjem zakonu o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 občina oziroma v njenem imenu sklad stavbnih zemljišč oddaja za gradnjo stavbna zemljišča v družbeni lastnini. Če pa naj bi se zemljišče prodalo za gradnjo, kar pa bo potrebno po dokončanju lastninjenja stavbnih zemljišč, pa je po Zakonu o lokalni samoupravi (ZLS) potrebno soglasje občinskega sveta. Po četrtem odstavku 51. člena ZLS je odsvojitev nepremičnine možna le, kadar se zanjo opredeli dve tretjini članov sveta. Ker pa bi to pomenilo, da občina praktično ne bi mogla več oddajati zemljišč za gradnjo, bo potrebno čimprej sprejeti novi zakon o lastninskih in drugih stvarnih pravicah, ki ureja tudi stavbno pravico (kot stvarno pravico). Predlog zakona o lastninski in drugih stvarnih pravicah - EPA 1132, pripravljen za drugo obravnavo, predvideva uvedbo stavbne pravice. Stavbna pravica je stvarna, podedljiva in prenosljiva oziroma odsvojljiva pravica graditi stavbo na tujem zemljišču in pod njim, jo uporabljati ter jo imeti v lasti.

Gospodarski pomen stavbne pravice je še posebej pomemben v naših razmerah, saj je zaradi omejenosti stavbnih zemljišč, njihove visoke cene in nepripravljenosti lastnikov, da bi jih prodajali, onemogočena smotrna izraba prostora. Stavbna pravica pa omogoča lastniku ohranitev lastninske pravice na zemljišču in določene trajne prihodke od zemljišča, graditelju pa večjo pravno varnost, ki jo z uvrstitvijo stavbne pravice med stvarne pravice nudi njihovo posebno stvarnopravno varstvo.

Rešitve v predlaganem zakonu pa bo treba nasloniti tudi na že pripravljeni zakon o lastninjenju stavbnih zemljišč v družbeni lastnini, ki so ga že leta 1993 v obravnavo vložili trije poslanci Državnega zbora RS (EPA 273) in o katerem je že bila opravljena prva obravnava. Ta novi zakon bo preoblikoval obstoječe pravice na družbeni lastnini (uporaba, razpolaganje, upravljanje) v lastninsko pravico in določil pravila za vpis v zemljiško knjigo. Zakon naj bi vzpostavil lastninsko pravico na vseh nepremičninah v družbeni lastnini, ki se ne lastninijo po drugih zakonih, razen na vodnih zemljiščih in nepremičninah, na katerih imajo pravico uporabe in razpolaganja tuje osebe. To lastninjenje bo treba urediti s posebnim zakonom.

(7)
Gospodarjenje s stavbnimi zemljišči:

Iz prej navedenega izhaja, da bo moral novi ZSZ na novo urediti tudi pojem gospodarjenja s stavbnimi zemljišči (v javno korist). To naj bi obsegalo pridobivanje, menjavo in oddajanje (odtujevanje) stavbnih zemljišč za gradnjo, graditev gospodarske javne infrastrukture, s katero se bo šele lahko zagotovila uporabnost stavbnih zemljišč glede na njihov namen (opremljanje stavbnih zemljišč) ter seveda upravljanje z javno gospodarsko infrastrukturo. S stavbnimi zemljišči pa naj bi seveda gospodarila občina. Zato je potrebno z zakonom določiti, da občina za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči ustanovi gospodarsko javno službo. Več občin, vendar najmanj z eno mestno občino, pa naj bi lahko ustanovilo skupno gospodarsko javno službo.

V tej zvezi pa je potrebno razrešiti tudi problem sedanjih občinskih skladov stavbnih zemljišč. Za razumevanje statusa "starih" skladov stavbnih zemljišč je potrebno tudi sicer izhajati iz razlogov, zaradi katerih so bili ti skladi sploh ustanovljeni z zakon o stavbnih zemljišč iz leta 1984 in ki so prisilno (zakonsko postavljen rok: najpozneje do konca 1985) nadomestili prejšnje enote komunalne skupnosti za urejanje stavbnih zemljišč oziroma stavbne zemljiške skupnosti ter prevzeli njihova sredstva, pravice in obveznosti. Ker je tedanja federacija omejevala kvote v proračunih družbenopolitičnih skupnosti (prejšnjih občin) z raznimi interventnimi (finančnimi) zakoni, je bilo ob pripravi obravnavanega zakona sklenjeno, da se za sredstva, ki so se nabirala iz zakonskih virov za takratno usmerjeno stanovanjsko gradnjo, ustanovijo posebni skladi, in sicer kot oblika, v kateri se ta sredstva lahko izognejo državnim (SFRJ) omejitvenim posegom v sferi javne porabe. Takrat pa je bilo seveda tudi dogovorjeno, da skladi ne bi smeli biti preveč avtonomni, ker je šlo pri stanovanjski gradnji dejansko za občinsko pristojnost. Zato so bili v zakonu iz leta 1984 skladi stavbnih zemljišč sicer pravno oblikovani kot pravne osebe z lastnim žiro računom, sicer pa so bili vezani neposredno na skupščino občine in njeno politiko. Imenovanje predsednika in članov upravnega odbora sklada je bila namreč mogoča le izmed delegatov skupščine občine. Skladi so torej morali funkcionirati kot integralni del prejšnje občine. Pozneje so se v nekaterih občinah bolj ali manj osamosvojili, vendar je njihov pravni položaj in njihova ureditev ostala nespremenjena vse doslej.

Ker torej tudi iz navedenega izhaja, da so razlogi, zaradi katerih so bili ustanovljeni (nepravi) skladi stavbnih zemljišč, odpadli, stanovanjska (iz)gradnja pa je tudi po novi ureditvi lokalne samouprave nedvomno v občinski pristojnosti, bi bilo treba takšne (ne)sklade odpraviti, seveda z zakonom. Tudi 38. člen zakona o financiranju občin (ZFO), ki določa, da so od 1.1.1995 prihodki od nadomestil za uporabo stavbnih zemljišč, prihodki proračuna novih občin, napotuje na isti zaključek, saj ji je na ta način z zakonom odvzeta finančna osnova. Ker pa je v preteklosti prejšnja občina razpolagala seveda le z zemljišči v družbeni lastnini, z njimi pa je upravljal sklad, takšna "družbena" zemljišča pa seveda obstajajo še sedaj, bo potrebno novi zakon o stavbnih zemljiščih tudi ustrezno povezati z zakonom, ki mora urediti lastninjenje zemljišč oziroma nepremičnin, ki niso predmet lastninjenja po drugih zakonih. Do dokončanja lastninjenja vseh družbenih stavbnih zemljišč je torej potrebno, da začasno ti skladi še obstajajo. Ker pa tudi sicer ni verjetno, da bi nova občina lahko razpolagala z družbenimi stavbnimi zemljišči z območja druge občine, pa naj bi se z novim zakonom uredilo tudi to vprašanje.

Ker so torej z novo državo odpadli razlogi, zaradi katerih so bili ustanovljeni skladi stavbnih zemljišč kot funkcionalni del tedanje občine, bi jih bilo potrebno odpraviti, seveda v okviru ustreznega prehodnega obdobja, v katerem bi občine ustanovile ustrezno gospodarska javno službo za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči. Več občin skupaj bi seveda lahko ustanovilo skupno gospodarsko javno službo. Stari skladi naj bi se torej ukinjali na podlagi zakona, ki bo njihovo ukinitev predvidel, z občinskimi odloki. Zakon pa bo moral urediti tudi vprašanje, kako se bodo ukinili skladi, ki upravljajo z zemljišči, ki sodijo v območje večih novih občin.

Pri gospodarjenju s stavbnimi zemljišči pa je opozoriti še na dodatno oviro, ki jo predstavljajo nerazumljivo rigorozne določbe zakona o lokalni samoupravi (ZLS), po katerih o pridobitvi in odtujitvi premičnin in nepremičnin odloča občinski svet (29. člen), ob dodatni zaostritvi iz četrtega odstavka 51. člena, po katerem je za odsvojitev nepremičnin potrebna dvotretjinska večina vseh članov občinskega sveta (kvalificirana absolutna večina). Zlasti zaradi navedenega je potrebno pospešiti s sprejemanjem zakona o lastninski in drugih stvarnih pravicah - EPA 1132, ko predvideva uvedbo stavbne pravice ter s tem omogoča oddajanje stavbnih pravic za gradnjo.

(8)
Sredstva za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči:

Slovenija se je znašla v razmerah tržnega gospodarstva na področju nepremičninskega trga, torej tudi stavbnih zemljišč, nepripravljena. Do sprejema sistemskih rešitev bi zato vsekakor kazalo razmisliti o uvedbi preizkušenih mehanizmov, ki bi omilili negativne posledice obstoječih pravnih praznin. Ti instrumenti zemljiške politike so pomembno sredstvo državnega intervencionizma v razmerah tržnega gospodarstva s tem, da so njihovi potencialni pozitivni učinki v obstoječi finančni zakonodaji razmeroma slabo izkoriščeni, saj je prejšnji sistem temeljil na izhodišču, da bo z upravnimi mehanizmi mogoče vnaprej predvideti najugodnejše razplete in preprečiti morebitne konflikte med zasebnimi in javnimi interesi. Praksa je pokazala, da idealno zamišljeni sistem ni sledil dejanskim potrebam potencialnih graditeljev, kar je vodilo v množičen pojav nedovoljenih posegov v prostor na Slovenskem - t.i. črnih gradenj. Ker pa se bodo lahko ti instrumenti celovito uredili šele v novem zakonu o urejanju prostora, je potrebno z novim ZSZ urediti vsaj to, da bo graditev objektov dovoljena samo na opremljenih stavbnih zemljiščih.

Ker ekonomski in zlasti davčni mehanizmi vplivajo na oblikovanje cene zemljišč glede na njihovo predvideno namembnost ter lahko preusmerijo interes "developerjev" od gradnje za profitne namene na neprofitno gradnjo, na sanacijo ekološko razvrednotenih okolij ali na drugo gradnjo v javnem interesu, je vsekakor potrebno podpreti že pripravljani zakon o davku na (vse) nepremičnine, torej tudi stavbnih zemljišč in objektov na njih, ki ga pripravlja Ministrstvo za finance, Sektor za davčni in carinski sistem. S tem, in seveda še z drugimi predpisi, ki so na tem področju potrebni, bi se posredno vzpodbujal razvoj določenih dejavnosti na območjih, ki za zasebni sektor sicer ne bi bila zanimiva. Najbrž je pomembna tudi primerna gradacija oziroma stopnjevitost obdavčenja nepremičnin s tem, da bi bilo potrebno pri določanju teh davkov predvideti pomembno razliko pri takih zemljiščih, kjer je s planskimi dokumenti predvidena ali že spremenjena njihova namembnosti v stavbna zemljišča. Pomemben vir financiranja občin so namreč tudi davki na premoženje, ki bi jih bilo morebiti primerno diferencirati. Davčna osnova naj bi se ugotavljala glede na opremljenost, smotrnost uporabe in funkcionalno ugodnost stavbnega zemljišča. Opremljenost stavbnega zemljišča naj bi se izražalo glede na njegovo stopnjo opremljenosti z objekti javne infrastrukture; smotrnost uporabe stavbnega zemljišča naj bi se izražalo glede na njegovo skladnost z namensko rabo, določeno s prostorskim planom; funkcionalna ugodnost stavbnega zemljišča pa naj bi se izražala glede na njegovo oddaljenost od mestnega centra oziroma drugega oskrbnega središča ter glede na ugodnosti lokacije pri opravljanju dejavnosti, ki v zvezi z možnostjo intenzivnejše rabe objektov javne infrastrukture lahko znižujejo stroške proizvodov oziroma storitev, ali ki v primeru bivanja lahko zvišujejo tehnične, higienske, ekološke, komunalne in bivalne standarde stanovanj, stanovanjskih hiš in sosedstev.

Na našem območju so bili v preteklosti že uveljavljeni načini, ki so na administrativni ravni vplivali na določanje cen in drugih pogojev nakupa in prodaje, najema in zakupa ter podobnih pravnih poslov v odvisnosti od pomena lege posameznega zemljišča v naselju. Tudi pri določanju višine najemnin predvideni administrativno določeni maksimalni zneski še dopustnih - sicer prosto oblikovanih najemnin, ki bi se določali v odvisnosti od oddaljenosti zemljišča oziroma objekta od centra mesta, bi bilo mogoče uporabiti v okviru določanja prostorske rente, posredno pa preko obveznosti sorazmernega dela stroškov v zvezi z opremljanjem stavbnega zemljišča z javno infrastrukturo, npr. na podlagi krožnih meja, ki se koncentrično razširjajo od središča naselja. Podobne ukrepe za razne namene so v Evropi tudi sicer že uvedli pred dolgo časa. V tej zvezi pa se je potrebno tudi vzgledovati po drugih tovrstnih možnostih, ki jih v Evropi poznajo tudi že zelo dolgo časa: po komasaciji stavbnih zemljišč in ureditvah parcelnih meja (gradbenih parcel in območja grajenega javnega dobra). Ker pa je navedeno v neposredni povezavi z izdelovanjem prostorskih planov oziroma prostorskih izvedbenih načrtov, bodo takšni instrumenti urejeni v novem zakonu o urejanju prostora.

Glede na navedeno bi torej morali ostati prihodki, zbrani iz sorazmernega dela stroškov za opremljanje stavbnega zemljišča (ki jih mora plačati investitor, ki namerava zgraditi nov objekt, prizidati ali nadzidati obstoječ objekt, ali spremeniti namembnost obstoječega objekta oziroma rekonstruirati obstoječ objekt, če je za to treba povečati priključke na javno infrastrukturo oziroma njene zmogljivosti) v celoti vir občinskih proračunov. Prav tako pa bodo morali prihodki od davka na nepremičnine ostati (tako ko do sedaj) vir občinskih proračunov, saj se bo s tem davkom financirala posamezna občina, kjer se nahaja nepremičnina. Lokalna skupnost pa naj bi imela tudi možnost povečati davek na stavbe in stavbna zemljišča do petkrat višje, kot bi to bilo določeno s samim zakonom.

2. Cilji in načela zakona:

(A)
Cilji predlaganega zakona so zlasti:

1. v povezavi s predpisi o kmetijskih, gozdnih in vodnih zemljiščih definirati pojem stavbnega zemljišča ter odpraviti sedanje nejasnosti v zvezi z definicijo zazidanega in nezazidanega stavbnega zemljišča;
2. v povezavi s predpisi o gospodarskih javnih službah in varstvu okolja definirati objekte in omrežja, ki so gospodarska javna infrastruktura, te objekte pa skupaj z zemljišči, na katerih so zgrajeni, opredeliti za grajeno javno dobro;
3. definirati pojem javne koristi;
4. urediti pravila za nastanek in prenehanje grajenega javnega dobra ter v povezavi s predpisi o lastninski in drugih stvarnih pravicah določneje urediti, da na grajenem javnem dobru lastninske pravice ni mogoče priposestvovati;
5. definirati pojem gospodarjenja s stavbnimi zemljišči, urediti načine in pogoje gospodarjenja z njimi ter opredeliti, da je to gospodarjenje obvezna lokalna gospodarska javna služba;
6. urediti pravila za promet s stavbnimi zemljišči;
7. urediti pridobivanje stavbnih zemljišč v javno korist na način zakonite predkupne pravice, pa tudi z razlastitvijo in ustanovitvijo služnosti ter s tem v zvezi določiti poseben postopek uveljavljanja predkupne pravice, odločanje o razlastitvi ter omejevanja lastninske ali druge stvarne pravice na nepremičninah pa prenesti na sodišče;
8. v povezavi s predpisanimi pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za uveljavljanje predkupne pravice ter pred pričetkom omejevanja ali odvzema lastninske pravice na nepremičninah, pospešiti s pripravo in sprejemanjem strokovno korektnih prostorskih izvedbenih načrtov ter v povezavi s predpisi o evidentiranju nepremičnin pričeti z vzpostavljanjem ustreznih evidenc o stavbnih zemljiščih;
9. definirati pojem opremljanja stavbnih zemljišč, urediti obveznost opremljanja stavbnih zemljišč z javno gospodarsko infrastrukturo, določiti da je graditev objektov dovoljena le na opremljenih stavbnih zemljiščih, urediti kaj se šteje za opremljeno stavbno zemljišče ter predpisati s tem povezane finančne in druge obveznosti lastnikov in uporabnikov zemljišč;
10. v povezavi z določbo, da je graditev objektov dovoljena le na opremljenih stavbnih zemljišč, ter glede na obveznost obličnosti pogodbe, s katero lastnik zemljišče odda za gradnjo (notarski zapis), izboljšati negativne vplive na okolje, zlasti na podtalnico ter sanirati sedanje neurejeno stanje komunalne opremljenosti, zlasti odvajanja in čiščenja komunalnih odplak;
11. v povezavi s predpisi o lastninski in drugih stvarnih pravicah (stavbna pravica) urediti pravila za oddajanje stavbnih zemljišč za gradnjo;
12. v povezavi s predpisi o davku na nepremičnine urediti zagotavljanje sredstev za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči;
13. zagotoviti pravno podlago za dograjevanje sistema gospodarjenja s stavbnimi zemljišči, zlasti z izvršilnimi predpisi s področja določanja tehničnih pogojev za opremljanje stavbnih zemljišč;
14. prevezati sedanje stanje na novi sistem ter s tem v zvezi zagotoviti ustrezno prehodno obdobje.

(B)
Temeljna načela, vgrajena v predlagani zakon so:

1. na nezazidanih stavbnih zemljiščih bo zaradi gradnje v javno korist uvedena predkupna pravica občine in države;
2. za gradnjo v javno korist se bo štela le gradnja objektov javne gospodarske infrastrukture, za potrebe obrambe, za potrebe zdravstva, socialnega varstva, šolstva, kulture, znanosti in športa ter gradnja socialnih in neprofitnih stanovanj, kadar bo takšna gradnja določena s prostorskim izvedbenim načrtom;
3. za gospodarsko javno infrastrukturo se bodo šteli objekti in omrežja, ki so neposredno namenjeni izvajanju gospodarskih javnih služb na področju komunalnega in vodnega gospodarstva, ravnanja z odpadki, varstva okolja, energetike ter prometa in zvez, ter tudi drugi komunalni objekti, katerih uporaba je namenjena vsem pod enakimi pogoji (ulice, tržnice, igrišča, parkirišča, pokopališča, urejeni parki oziroma zelene in rekreacijske površine in podobno);
4. konkretni objekt javne infrastrukture in zemljišče, na katerem je oziroma bo zgrajen, se bosta štela za grajeno javno dobro, takšna nepremičnina pa bo lahko pridobila status grajenega javnega dobra (lokalnega ali državnega pomena) z odločbo, ki jo bo na zahtevo lastnika izdal pristojni upravni organ, kolikor bo objekt javne infrastrukture imel uporabno dovoljenje; nepremičnini se bo status grajenega javnega dobra lahko tudi odvzel in sicer tudi z odločbo, če bo predhodno sprejet ustrezen sklep občinskega sveta oziroma Vlade Republike Slovenije; grajeno javno dobro se bo lahko v zemljiško knjigo vpisalo ali izbrisalo le na podlagi odločbe;
5. s stavbnimi zemljišči v javno korist bo gospodarila občina, gospodarjenje z njimi pa se bo štelo za obvezno gospodarsko javno službo lokalnega pomena; gospodarjenje s stavbnimi zemljišči bo obsegalo pridobivanje, prodajo, menjavo in oddajanje zemljišč za gradnjo ter graditev javne infrastrukture, s katero se bo zagotavljala uporabnost zemljišč glede na njihov namen (opremljanje stavbnih zemljišč);
6. promet s stavbnimi zemljišči bo prost pod pogoji, ki jih določa zakon; nepremičnine, ki so oziroma bodo grajeno javno dobro, pa ne bodo v pravnem prometu, niti ne bo mogoče na njih priposestvovati pravice;
7. pri prodajah nezazidanega stavbnega zemljišča bo predpisana obličnost kupoprodajne pogodbe; notarski zapis bo moral vsebovati ugotovitev notarja, da na zemljišču, ki bo predmet prodaje, predkupna pravica občine in države ne obstaja;
8. občina in država bosta imeli predkupno pravico na nezazidanem stavbnem zemljišču, na katerem bo s prostorskim izvedbenim načrtom predvidena gradnja v javno korist, zaznamba predkupne pravice pa se bo v zemljiški knjigi opravila na predlog predkupnega upravičenca, v primeru spremembe prostorskega izvedbenega načrta pa bo izbris zaznambe lahko predlagal tudi lastnik obremenjenega zemljišča;
9. lastnik zemljišča, na katerem bo obstajala predkupna pravica, bo moral o nameravani prodaji in pogojih prodaje pisno obvestiti predkupnega upravičenca, predkupni upravičenec pa se bo moral o ponudbi izjaviti v določenem roku; če bo lastnik zemljišče, na katerem je v zemljiški knjigi zaznamovana predkupna pravica, prodal v nasprotju s prej navedenim, bo posel ničen;
10. lastninska ali druga stvarna pravica na nepremičnini se bo lahko odvzela ali omejila le, če bo to v javno korist ter proti nadomestilu v naravi ali proti plačilu odškodnine, razlastitev, ki bo dovoljena le v korist občine ali države, pa bo dopustna le, če namena javne koristi ne bi bilo mogoče doseči na drugačen način;
11. o razlastitvi bo odločalo sodišče v nepravdnem postopku; če bo sodišče predlogu za razlastitev ugodilo, bo moralo tudi odločiti o nadomestni nepremičnini ali o odškodnini, ki pripada razlaščencu in o obveznostih ostalih udeležencev postopka; o začetku razlastitvenega postopka bo sodišče moralo izdati pisni sklep, v postopku za razlastitev bo sodišče tudi opravilo narok, zoper odločbo sodišča druge stopnje pa bo tudi dovoljena revizija;
12. kadar bi se odvzela lastninska pravica na nepremičnini, ki neposredno služi kmetijski dejavnosti in bi razlastitveni upravičenec ponudil v last enakovredno in primerno nadomestno nepremičnino, razlaščenec namesto nadomestila v naravi ne bo mogel zahtevati odškodnine, razen nadomestila za stroške v zvezi z razlastitvijo;
13. kadar bi se odvzelo stanovanje, ki ga razlaščenec uporablja za zadovoljevanje svojih stanovanjskih potreb, bo moral razlastitveni upravičenec razlaščencu zagotoviti enakovredno nadomestno stanovanje, razen če bo namesto nadomestila v naravi, zahteval odškodnino; kadar pa bi se odvzelo neprofitno stanovanje in bi razlaščenec namesto nadomestila v naravi zahteval odškodnino, pa bo moral razlastitveni upravičenec najemnikom stanovanj zagotoviti drugo neprofitno stanovanje;
14. v javno korist se bo lahko lastninska ali druga stvarna pravica omejila z ustanovitvijo služnosti prehoda, prevoza ali gradnje objektov in omrežij javne gospodarske infrastrukture; začasna omejitev bo tudi mogoča, če bo to potrebno zaradi vzdrževanja navedenih objektov; zaradi omejitve lastninske pravice bo odškodnina obsegala lahko le izgubo ali zmanjšanje dohodka od nepremičnine in druge stroške, povezane z omejitvijo;
15. če razlastitveni upravičenec v 1 letu po dokončnosti gradbenega dovoljenja ne bi začel z gradnjo, zaradi katere je bila nepremičnina odvzeta ali lastninska pravica omejena, se bo na predlog tistega razlaščenca, ki za razlaščeno nepremičnino ni prejel nadomestno nepremičnino, odločba o razlastitvi razveljavila;
16. gradnja objektov bo dovoljena le na opremljenih stavbnih zemljiščih, za opremljeno stavbno zemljišče pa se bo štelo le zemljišče, za katerega bodo v času izdaje predpisanih dovoljenj zagotovljeni priključki na javno vodovodno omrežje, na javno kanalizacijsko omrežje (kolikor ne bi bila dovoljena gradnja greznic), na javno elektroenergetsko omrežje in dovoz na javno cesto; občina bo lahko predpisala še druge komunalne priključke, ki bodo morali biti zagotovljeni, da se bo stavbno zemljišče štelo za opremljeno;
17. občina bo lahko prodajala, menjala ali oddajala zemljišče za gradnjo le na podlagi predhodno izvedenega javnega razpisa, brez javnega razpisa pa le v posebej določenih primerih;
18. sredstva za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči v javno korist se bodo zagotavljala v občinskem proračunu;
19. zavezanec za plačilo komunalnega prispevka bo investitor, ki bo nameraval zgraditi nov objekt, prizidati ali nadzidati obstoječi objekt ali ki bo nameraval spremeniti namembnost obstoječega objekta, če bo za to treba povečati priključke na javno infrastrukturo oziroma njene zmogljivosti in za to še ni bil plačan komunalni prispevek; odločbo o odmeri bo na investitorjevo zahtevo izdala občinska uprava;
20. do uveljavitve zakonodaje s področja varstva narave in naravnih vrednot se bodo za promet z zemljišči na območjih, na katerih po zakonu o naravni in kulturni dediščini obstaja zakonita predkupna pravica države ali občine, za njuno uveljavljanje predkupne pravice uporabljale določbe predloženega zakona;
21. če se bodo zemljišča, ki bodo na dan uveljavitve predloženega zakona pozidana, nahajala izven ureditvenih območij naselij, bodo takšna zemljišča lahko pridobila status zazidanega stavbnega zemljišča šele s pravnomočnostjo odločbe o parcelaciji;
22. do ureditve s posebnim zakonom se bo zemljišče, na katerem je zgrajen vodnogospodarski ali melioracijski objekt, štelo kot vodno zemljišče, vodna zemljišča in zemljišča nad gozdno mejo pa ne bodo mogla biti v pravnem prometu.

3. Pravno primerjalni pregled:

Ker je v luči vključevanja Slovenije v evropske integracijske tokove zlasti pomemben proces prilagajanja oziroma harmonizacije državnih predpisov s pravom mednarodnih organizacij in skupnosti, pravo Evropske unije na področju gospodarjenja s prostorom in prava nepremičnin držav članic in držav pridruženih članic pa ni določno in prepušča nacionalnim zakonodajam, da urejajo to področje s svojo notranjo zakonodajo - seveda ob upoštevanju temeljnih načel Evropske unije, v tej zvezi pa zlasti načela svobodnega gibanja oseb in prostega pretoka kapitala ter načela nediskriminacije, se je smiselno v tem pregledu omejiti le na primerjavo, kako je v nekaterih evropskih državah urejena predkupna pravica, omejevanje lastninskih in drugih stvarnih pravic ter seveda tudi obveznosti v zvezi z opremljanjem zemljišč. Prej navedeno je utemeljeno tudi z dejstvom, da na obravnavanem področju Bela knjiga posveča pozornost le problemom prostorskega planiranja v mestih ter pri tem uvaja le t.i. "mehke" standarde za npr. stanovanjska območja, območja namenjena kulturi in rekreaciji in (infrastrukturni) opremljenosti zemljišč. Za promet z nepremičninami pa je pomembna zlasti primerjava napotkov Bele knjige - torej predpristopne strategije za vse države pridružene članice srednje in vzhodne Evrope z zahtevami t.i. španske pobude.

Rešitve iz predloga zakona o stavbnih zemljiščih se naslanjajo na srednjeevropsko tradicijo javnopravnega urejanja pogojev za razvoj naselij in graditev objektov. Skupno bistvo teh rešitev je v tem, da občina gospodari s stavbnimi zemljišči v javno korist, tako, da pridobiva in oddaja stavbna zemljišča (tudi prednostno in prisilno) za graditev javnega dobra oziroma komunalne infrastrukture, objektov za lastne potrebe ter deloma tudi za zasebni sektor, hkrati pa zagotavlja opremljanje stavbnih zemljišč, tako, da omogoča priključevanje stavbnih zemljišč na komunalno infrastrukturo.

V slovensko prostorsko in gradbeno zakonodajo drugega povojnega časa, ko so sicer zaradi družbene lastnine dobile nekatere posebnosti, prihajajo navedene rešitve neposredno iz izrazito modernega gradbenega zakona nekdanje kraljevine Jugoslavije, sprejetega leta 1931. Njegov 122. člen je določal, da ulice, pločnike, ulično kanalizacijo ter vodovode in priključke nanje zagotavlja edino občina, ki tudi odobrava načrte vodovoda in kanalizacije za zasebna zemljišča. Za izgradnjo pločnikov so lastniki zemljišč morali občini plačati polno ceno, za ulice in trge prispevek, za uporabo kanalizacije, na katero so se morali - tudi pod prisilo - obvezno priključiti, pa so plačevali ustrezen prispevek. Občina je za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči imela poseben, t.i. regulacijski sklad z zakonsko določenimi lastnimi prihodki.

Skoraj povsem enake določbe so vsebovali že avstroogrski deželni stavbni redi, n.pr Stavbinski red za občinsko ozemlje deželnega stolnega mesta Ljubljane (členi 6-8).

V javnem gradbenem oziroma prostorskem pravu držav članic Evropske zveze je opremljenost gradbene parcele (local infrastructure, Erschliessung), predpogoj za dovolitev gradnje.

Po nemškem gradbenem pravu (Baugesetzbuch i.dr.) ustreza našemu razumevanju opremljanja stavbnih zemljišč pojem Erschliessung. Ta dobesedno pomeni odpiranje in v izvirnem pomenu obsega odpiranje dostopnih poti oziroma javnih cest do gradbenih parcel, ki se ne nahajajo neposredno ob ulici oziroma cesti (anbaufreie Strasse). Pojem opremljanje stavbnih zemljišč (Grundstueckerschliessung) poleg izvirnega pomena obsega še izvedbo (Herstellung) in obračun komunalnih naprav.

Predpogoj za dopustnost graditve objekta je zagotovljena opremljenost. Za opremljeno velja stavbno zemljišče, če samo meji na javno cesto oziroma ima z nje dostop (za pismonoše) in dovoz (za odvoz smeti in gasilce. Nemško pravo jamči vsaki gradbeni parceli tudi služnost nujne poti in nujnih napeljav (n.pr. kanalizacije).

Po nemškem pravu v zvezi z opremljanjem stavbnih zemljišč (Erschliessungrecht - Baugesetzbuch 9, 123-135) je breme opremljanja stavbnih zemljišč na občinah, ki zagotavljajo komunalne naprave na podlagi zazidalnih načrtov (Bebaungspanen) in v skladu z njimi. Stroški opremljanja se delijo na lastnike zemljišč, sama občina pa mora prispevati najmanj 10%.

Komunalne naprave po nemških predpisih so:
1. javne ceste, poti in trgi;
2. javne, za motorna vozila nepovozne prometne naprave znotraj gradbenih območij (n.pr. pešpoti)
3. zbirne ceste znotraj gradbenih območij;
4. parkovne površine in zelenice, razen otroških igrišč, če so sestavni del prometnih površin ali pa potrebne zaradi urbanisdtičnih predpisov;
5. naprave za varstvo gradbenih območij pred škodljivimi vplivi na okolje v smislu zveznega zakona o varstvu pred imisijami, tudi če niso sestavni del komunalnih naprav.

Stroški komunalnega opremljanja obsegajo stroške za:
1. pridobitev površin in pravic za komunalne objekte in naprave;
2. stroške njihove izgradnje, vključno s stroški za odvodnjavanje in razsvetljavo površin;
3. prevzem teh objektov in naprav v svojstvu občinskih komunalnih naprav.

Navedeni stroški ne obsegajo stroškov za mostove, predore in nadvoze s pripadajočimi klančinami ter vozišč zveznih in deželnih cest v naseljih, če niso širše kot njihove trase izven naselij. Ureditvena območja, na katerih se obračunava komunalni prispevek določi občina po poljubnih mejah, velja pa pravilo, čim večje je območje, tem bolj pravično in natančno se razdelijo stroški na zavezance.

Zelo podobne so tudi rešitve n pr. v italijanski deželni prostorski in gradbeni zakonodaji. Zakon št. 231/1990 Avtonomne dežele Furlanije Julijske krajine to ureja v poglavju III. Glede urejanja stavbnih zemljišč Komisija Evropskih skupnosti ni izdala še nobene direktive, ki bi zavezovala k harmoniziranju zakonodaje.

Primerljive evropske države torej vse poznajo breme opremljanja zemljišč (s komunalno infrastrukturo), med drugim to ureja šesti del zveznega nemškega gradbenega zakonika (Baugesetzbuch, členi 123 - 135), ki v prvem oddelku ureja splošne določbe (obličnost pogodbe, vezanost na prostorski izvedbeni načrt in dolžnosti lastnika), v drugem oddelku pa podrobno ureja postopek odmere in pobiranja prispevka za opremljanje zemljišč.

Iz uvodoma navedene obrazložitve, ko se ob sprejemu Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (KVČTS) iz leta 1950 tedanje članice Sveta Evrope niso mogle sporazumeti glede vsebine varstva te edine ekonomske pravice med temeljnimi človekovimi pravicami in so kot izhod v sili v letu 1952 sprejele Protokol št. 1 k KVČTS,, pa tudi iz sodne prakse Evropskega sodišča izhaja, da se problemi v zvezi s posegom v lastninsko pravico pojavljajo tudi v državah s tradicionalno demokratično ureditvijo. Problem v določenih evropskih državah pa je postal celo tako aktualen, da je, npr. tudi v Švici, že prišlo do prizadevanj za spremembo obstoječe ustave in zakonodaje, ali vsaj do "novega branja" veljavnih ustav in zakonov. Švica je za nas zanimiva predvsem zato, ker je tudi majhna in se na svoj način brani pred "velikimi". Švica tudi še ni vstopila v Evropsko unijo, pa tudi Protokola št. 1 k KVČTS še ni ratificirala, čeprav je samo konvencijo ratificirala že leta 1974.

Kot znano, v Švici že nekaj let poteka postopek reforme njene ustave, s katero želi država odpraviti nepreglednost sedanjega teksta zaradi številnih amandmajev. Od sprejema ustave leta 1874 jih je bilo že 136. Tudi člen, ki zagotavlja lastninsko pravico, je bil sprejet šele z amandmajem v letu 1969. Prvotni 22. člen je urejal le pravico države do pridobitve nepremičnin v vojaške namene proti pravični odškodnini. S številnimi amandmaji k 22., 23. in 24. členu pa je nato Švica uredila vrsto posegov v lastninsko pravico, zlasti zaradi prostorskega urejanja, preskrbe z energijo ter varstva naravnih in kulturnih vrednot. Najnovejši osnutek nove švicarske ustave (iz leta 1996) v 22. členu določa le to, da je lastnina zagotovljena in da sta odvzem ali odvzemu enakovredna omejitev dopustna le proti polni odškodnini. Ker pa je ta določba uvrščena med temeljne človekove pravice (Grundrechte), je dopustnost posega v lastninsko pravico treba presojati po 32. členu, ki ureja omejitve temeljnih pravic. V tem členu pa je določeno, da morajo omejitve temeljnih pravic imeti zakonsko podlago; da so omejitve dopustne le v javnem interesu ali zaradi varstva temeljnih pravic drugih; da morajo biti omejitve sorazmerne: da pomembne (schwerwiegend) omejitve lahko določi le zakon sam in da izjema velja le, če gre za resno, neposredno in neodvrnljivo nevarnost; da je bistvo temeljne pravice nedotakljivo. Pomembnost temeljnih človekovih pravic pa poudarja tudi 31. člen švicarske ustave, ki posebej določa, da se morajo temeljne pravice odražati v celotnem pravnem redu.

Pomembno za nas pa ostaja načelo, kot jo ureja med drugim tudi švicarsko pravo, to je da omejitve lastninske pravice, če ne gre za poseg, enakovreden odvzemu, ne daje pravice do odškodnine. To pomeni, da je le od definicije javnega interesa (javne koristi) odvisno, koliko omejitev mora lastnik trpeti. To pa pomeni, da bo morala tudi pri nas sodna praksa šele izoblikovati merila, po katerih bo ugotavljala, kdaj gre za poseg, ki pomeni dejanski odvzem lastnine.

Primer zakonske ureditve omejevanja lastnine z rezervacijami, zaradi planskih oziroma gradbenih namenov, predvideva tudi danska zakonodaja. Gre za uvedbo moratorija na posege v prostor za določen čas enega leta, kadar se pripravlja sprejem plana, ki bo predvidel drugačno namensko rabo prostora, kot je v obstoječem in veljavnem prostorskem planu. Če v tem času spremembe plana niso bile sprejete so investitorji pridobili pravico zahtevati izdajo gradbenega dovoljenja na podlagi obstoječega plana.

V Franciji se lahko na podlagi lokalnega plana za namene javnih služb in izgradnje infrastrukture določijo zemljiške parcele, na katerih se prepove vsakršen razvoj do nadaljnje odločitve lokalne oblasti. Lokalnemu planu je tako v obliki aneksa priložen seznam vseh zemljiških parcel, ki vsebuje tudi določilo o njihovi bodoči rabi in o pristojnem organu za njihovo pridobitev. Na podlagi sprejetega plana in tako določenih zemljiških parcel ima njihov lastnik pravico “formalno pozvati” pristojni organ, da sklene kupčijo v roku dveh let. V primeru, da se postopek v skladu s sprejetim planom ne začne, ima lastnik zemljišča pravico zahtevati prodajo oziroma nakup zemljišča ali pa vložiti zahtevo po ukinitvi statusa rezerviranega območja, kar je mogoče doseči skozi spremembo plana.

Podobno je v Franciji občina dolžna na podlagi predkupne pravice pridobljeno zemljišče uporabiti skladno z namenom, sicer je po poteku petih do desetih let dolžna tako zemljišče vrniti prvotnemu lastniku in mu plačati morebitno odškodnino. Taka določba preprečuje neracionalnost pri pridobivanju zemljišč in pri porabi razpoložljivih sredstev ter sili občine k realiziranju zastavljenih ciljev. V Franciji tudi razlikujejo različne vrste predkupne pravice glede na način nastanka: na območjih, namenjenih za dolgoročni urbanistični razvoj in na naravovarstvenih območjih, nastane predkupna pravica s samo razglasitvijo območja s takim statusom; drugod pa predkupna pravica sledi prostorskim aktom ter se uveljavi oziroma ukine avtomatično z njihovim sprejemom oziroma ukinitvijo. Na Nizozemskem in v Nemčiji se predkupna pravica določi tudi z načrtom prenove, ki vsebuje natančno določene primere za njeno uporabo ter pogoje, pod katerimi se lahko uveljavi. Na Švedskem obstoji predkupna pravica na vsakem zemljišču, ki presega 3000 m2. Posreden, a ključen namen uvedbe tega instituta pa je nadzor nad prometom z nepremičninami. V Švici imajo v nekaterih kantonih predkupno pravico za vsako zemljišče v vaseh lokalni prebivalci oziroma prebivalci, ki so v njih živeli. Namen te ureditve je ohranjanje avtohtonega prebivalstva in nadzorovati priseljevanje tujcev. V Nemčiji je pomembna določba, po kateri ima civilna oseba prednost pri uveljavljanju predkupne pravice pred občino, če kupuje zemljišče z istim namenom kot občina.

Stavbna pravica je v primerljivih evropskih državah povsod stvarna, podedljiva in prenosljiva oziroma odsvojljiva pravica graditi stavbo na tujem zemljišču in pod njim, jo uporabljati ter jo imeti v lasti. Stavbna pravica obsega torej tudi zemljišče, ki je potrebno za njeno redno rabo. V tem primeru gre torej za pomemben odmik od načela superficies solo cedit, saj je v primeru ustanovitve stavbne pravice lastnina na zemljišču in na stavbi gospodarsko in pravno ločena. Tako nemško pravo opredeljuje stavbo kot bistveno sestavino, avstrijsko pravo pa kot pritiklino stavbne pravice in ne torej kot sestavino oziroma pritiklino zemljišča. Švicarska pravna teorija pa jo opredeljuje kot služnost. Tako npr. Švicarski civilni zakonik v svojem 655. členu pojasnjuje pojem zemljišča kot nepremičnine (Liegenschaft), v zemljiško knjigo vpisane samostojne in trajajoče pravice. Z izrazom nepremičnina se razumejo zemljiške parcele. Samostojni in trajajoči pravici, ki sta izenačeni z zemljiščem, sta stavbna pravica (Baurecht - členi 779 do 779 ZGB) in pravica do vodnega vira (Qellenrecht - 780. člen ZGB). Obe pravici se vpišeta v zemljiško knjigo kot zemljišče in imata v pravnem prometu naravo zemljišča. To pomeni, da so tudi sestavine in pritikline “prilepljene” na pravico enako kot na zemljišče.

4. Ocena potrebnih finančnih sredstev:

Predlagani zakon ne bo imel finančnih posledic za Republiko Slovenijo. Uveljavitev predlaganega zakona ne bo povzročila dodatnih proračunskih obremenitev, saj se predvidena ureditev oziroma predvideni postopki v celoti vključujejo v obstoječo ureditev in postopke opremljanja in oddajanja stavbnih zemljišč, ter jih celo racionalizirajo s tem, ko postane občinska uprava pristojna za odmero komunalnega prispevka. Proračunska sredstva, ki so bila po sedanjem zakonu o razlastitvi namenjena državnim upravnim organom, pa se bodo lahko preusmerila v proračun sodišč, saj se upravne enote ne bodo več ukvarjale s temi postopki.

Predvidena ureditev financiranja gospodarjenja s stavbnimi zemljišči se naslanja na tudi že pripravljeni zakon o davku na nepremičnine. Spremembe ekonomskega sistema v zadnjih letih ter spremembe na področju lastniških odnosov se namreč med drugim odražajo tudi v različni ekonomski moči in davčni sposobnosti posameznih slojev prebivalstva. Tako kot tudi v razvitih tržnih družbah s poudarjeno socialno-ekonomsko komponento, se ekonomska moč in davčna sposobnost določenega sloja prebivalstva kaže, med drugim, tudi v posedovanju nepremičnega premoženja. Uvedba davka na nepremičnine predstavlja zato enega od bistvenih načinov, kako tudi po premoženjskem kriteriju zagotovite prihodke občinskim proračunom. Že po sedanji ureditvi iz zakona o dohodnini je davek na dobiček od prometa nepremičnin dejansko davek na zemljiško rento, ki kot pomemben finančni vir za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči nima samo fiskalne, temveč tudi veliko prostorsko razvojno funkcijo, zaradi katere je prav tako nelogično omejevanje njegovega odmerjanja na omejeno časovno obdobje. V tem pogledu so še posebej indikativni primeri, ki v zadnjih letih niso redki, ko zemljišče, ki je bilo sicer pridobljeno zdavnaj, samo zaradi z novim prostorskim planom in prostorskim izvedbenim aktom predvidene spremembe iz kmetijskega v stavbno dobesedno "čez noč" podeseteri svojo vrednost in ob prodaji prejšnjemu lastniku prinese enormen neobdavčen dobiček, ki nima nobene osnove v njegovih lastnih vlaganjih. Kupec takega zemljišča pa je na drugi strani poleg plačila tržne cene še zavezan za plačilo odškodnine za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča, katere destinacija je enako kot pri dohodnini integralni državni proračun.

V tej zvezi se iz istih razlogov odpira tudi vprašanje primernosti znižane davčne stopnje na dobiček od prometa nepremičnin. Ta stopnja znaša 30% in je daleč nižja od adekvatnih najvišjih dohodninskih stopenj, pri čemer med drugim seveda ni upoštevano, da je v prej opisanem primeru s prodajo samo ene 1000 m2 velike parcele mogoče ustvariti dobiček, ki pogosto lahko preseže sto povprečnih mesečnih čistih plač zaposlenih v Sloveniji.

Zato bo treba neodvisno od zakona o stavbnih zemljiščih, pa čeprav ravno zaradi predlagane reforme sistema gospodarjenja z njimi, v kratkem ponovno pretresti tudi ustreznost obstoječih rešitev v zvezi z navedenimi vprašanji, istočasno pa tudi sistemsko ustreznost instituta odškodnine za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča v povezavi z morebitno reformo dohodninske ureditve glede dobička od prometa z nepremičninami in ob upoštevanju načela integralnosti proračuna. Posledično vsemu navedenemu in rešitvam iz predlaganega zakona pa se ne bo mogoče izogniti tudi ponovni razpravi o razmerjih pri delitvi navedenih fiskalnih virov med državo in lokalno skupnost.

Predlagana ureditev gospodarjenja s stavbnimi zemljišči z ustanovitvijo obvezne gospodarske javne službe pa je tudi sicer racionalna in bo prispevala k boljšemu gospodarjenju s stavbnimi zemljišči. Predlagana ureditev je utemeljena zlasti s tem, da:
1. je gospodarjenje s stavbnimi zemljišči pogoj za urejanje zadev, ki se tičejo razvoja mest in drugih naselij in zato središčna funkcija lokalne samouprave;
2. je od stalnega in smotrnega urejanja stavbnih zemljišč bistveno odvisno tudi to, ali je povsod na slovenskem ozemlju zagotovljeno uživanje lastnine tako, da so zagotovljene njene ustavne funkcije in ali je zagotovljeno varstvo zemljišč, zdravo življenjsko okolje, varstvo pravic glede posegov v prostor, graditve in stanovanja, ne glede na to, v kateri občini kdo prebiva in kako ta občina uresničuje naloge lokalne samouprave.
3. obstaja 5 različnih zakonskih možnosti za ustanovitev gospodarske javne službe, ki so med režijskim obratom in koncesijo in omogočajo izbiro take organizacijske oblike, ki je najbolj primerna in ekonomična glede na dejansko velikost in potrebe občine (režijski obrat n.pr. je lahko organiziran v obliki nalog posameznega uslužbenca občinske uprave);
4. je s predlogom zakona predvidena možnost, da gospodarsko javno službo ustanovi več občin skupaj z najmanj eno mestno občino, kar pomeni možnost za še nadaljnje pocenitve organizacije;
5. predlagana ureditev dejansko pomeni deregulacijo glede na sedanje stanje, v katerem je bila rigidno zapovedana ena sama organizacijska oblika za gospodarjenje s stavbnimi zemljišče, t.j. občinski sklad;
6. imajo stare občine že sedaj gospodarjenje s stavbnimi zemljišči ustrezno urejeno, ne glede na to, ali so nove občine, ustanovljene na njenem območju, ohranile do sedaj z zakonom predpisane sklade stavbnih zemljišč ali ne, in da torej določeno število delavcev ta dela že opravlja, vendar zaradi drobitve občin niso ustrezno zasedeni.

II. BESEDILO ČLENOV

I. SPLOŠNE DOLOČBE

1. člen

Ta zakon določa stavbna zemljišča, javno gospodarsko infrastrukturo (v nadaljevanju: javna infrastruktura) in grajeno javno dobro ter pogoje za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči.

2. člen

(1) Nezazidano stavbno zemljišče je zemljiška parcela na območju, ki je s prostorskim planom namenjeno za graditev objektov.
(2) Zazidano stavbno zemljišče je zemljiška parcela na območju iz prejšnjega odstavka, na kateri je zgrajen objekt.

3. člen

(1) Javna infrastruktura so objekti in omrežja, ki so neposredno namenjeni izvajanju gospodarskih javnih služb na področju komunalnega in vodnega gospodarstva, varstva okolja, energetike, prometa in zvez ter drugi objekti, če je tako določeno z zakonom.
(2) Javna infrastruktura so tudi komunalni objekti, katerih uporaba je pod enakimi pogoji namenjena vsem, kot so ulice, tržnice, igrišča, parkirišča, pokopališča, parki, zelenice, rekreacijske površine ter podobno.

4. člen

(1) Objekti javne infrastrukture in zemljišča, na katerih so zgrajeni, so grajeno javno dobro.
(2) Na grajenem javnem dobru lastninske pravice ni mogoče priposestvovati.

5. člen

(1) Nepremičnina iz prejšnjega člena pridobi status grajenega javnega dobra lokalnega ali državnega pomena z odločbo, ki jo na podlagi sklepa pristojnega občinskega organa ali sklepa vlade izda občinska uprava ali pristojno ministrstvo.
(2) Podelitev statusa iz prejšnjega odstavka ni dopustna, če objekt ali omrežje nima uporabnega dovoljenja.
(3) Nepremičnini se status javnega dobra odvzame z odločbo, ki jo na podlagi sklepa pristojnega občinskega organa ali sklepa Vlade Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: vlada) izda upravni organ, ki je status podelil.
(4) Grajeno javno dobro se v zemljiški knjigi vpiše ali izbriše na podlagi odločbe.

6. člen

(1) Lastninska in druge pravice na stavbnih zemljiščih se izvršujejo v skladu z njihovim namenom, določenim s prostorskim planom ter v skladu z zakonom in predpisi, izdanimi na podlagi zakona.
(2) Občina gospodari s stavbnimi zemljišči v javno korist.
(3) Sredstva za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči v javno korist se zagotavljajo v občinskem proračunu.

7. člen

Gospodarjenje s stavbnimi zemljišči iz prejšnjega člena obsega:
- pridobivanje, prodajo, menjavo in oddajanje zemljišč za gradnjo;
- graditev javne infrastrukture, s katero se zagotavlja uporabnost zemljišč glede na njihov namen (opremljanje stavbnih zemljišč).

8. člen

(1) Gospodarjenje s stavbnimi zemljišči je obvezna gospodarska javna služba.
(2) Več občin lahko za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči ustanovi skupno gospodarsko javno službo.
(3) Občine, ki mejijo z mestno občino, lahko v primeru iz prejšnjega odstavka ustanovijo gospodarsko javno službo le skupaj z mestno občino.

9. člen

Zadeve, o katerih odločajo po tem zakonu pristojni občinski organi, so zadeve iz izvirne pristojnosti občine.

II. GOSPODARJENJE S STAVBNIMI ZEMLJIŠČI

1. Promet s stavbnimi zemljišči

10. člen

(1) Promet s stavbnimi zemljišči je prost pod pogoji, ki jih določa zakon.
(2) Nepremičnine, ki so grajeno javno dobro, niso v pravnem prometu.

11. člen

(1) V primeru prodaje nezazidanega stavbnega zemljišča morata pogodbeni stranki pred sklenitvijo kupoprodajne pogodbe pridobiti potrdilo o tem, da na zemljišču ki je predmet pogodbe, predkupna pravica po tem zakonu ne obstaja.
(2) Potrdilo na zahtevo prodajalca ali kupca zemljišča izda upravna enota.
(3) Če upravna enota ugotovi, da na zemljišču, ki je predmet pogodbe, predkupna pravica obstaja, zahtevo za izdajo potrdila z odločbo zavrne.
(4) Če v 30 dneh od pravilno vložene zahteve organ potrdila oziroma odločbe iz prejšnjega odstavka ne izda, se šteje, da na zemljišču, ki je predmet pogodbe, predkupna pravica ne obstaja.

12. člen

(1) Pogodba o prodaji nezazidanega stavbnega zemljišča mora biti sklenjena v obliki notarskega zapisa.
(2) Notarski zapis mora poleg vsebin določenih z zakonom o notariatu, vsebovati številko in datum potrdila iz prejšnjega člena ter ime organa, ki je potrdilo izdal.
(3) V primeru iz četrtega odstavka prejšnjega člena mora notarski zapis vsebovati ugotovitev notarja, da na zemljišču, ki je predmet prodaje, predkupna pravica ne obstaja.

13. člen

Sodišče predlog za vknjižbo lastninske pravice zavrne, če je notarski zapis sestavljen v nasprotju z določbami prejšnjega člena.

2. Predkupna pravica

14. člen

Občina ali država (v nadaljnjem besedilu: predkupni upravičenec) ima predkupno pravico na nezazidanem stavbnem zemljišču, na katerem je s prostorskim izvedbenim načrtom predvidena gradnja:
- objektov javne infrastrukture;
- objektov za potrebe obrambe;
- objektov za potrebe zdravstva, socialnega varstva, šolstva, znanosti, kulture, športa in javne uprave;
- socialnih in neprofitnih stanovanj.

15. člen

(1) Lastnik zemljišča, na katerem obstaja predkupna pravica iz prejšnjega člena, mora o nameravani prodaji takega zemljišča in pogojih prodaje pisno obvestiti predkupnega upravičenca.
(2) Predkupni upravičenec se mora o ponudbi izjaviti v 30 dneh po prejemu obvestila.
(3) Izjavo o uveljavitvi predkupne pravice občine da pristojni občinski organ.
(4) Izjavo o uveljavitvi predkupne pravice države da vlada.

16. člen

(1) Zaznamba predkupne pravice se v zemljiški knjigi opravi na predlog predkupnega upravičenca.
(2) V primeru spremembe prostorskega izvedbenega načrta lahko izbris zaznambe poleg predkupnega upravičenca predlaga tudi lastnik obremenjenega zemljišča.

17. člen

Če lastnik zemljišče, na katerem je v zemljiški knjigi zaznamovana predkupna pravica, proda v nasprotju z določbami 15. člena tega zakona, je posel ničen.

3. Razlastitev

18. člen

(1) Lastninska ali druga stvarna pravica na nepremičnini se v javno korist lahko odvzame ali omeji po določbah tega zakona.
(2) Lastninska pravica se lahko odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti plačilu odškodnine.

19. člen

Razlastitev je dopustna, če namena določenega z zakonom, ni mogoče doseči na drugačen način.

20. člen

Razlastitev je dovoljena v korist občine ali države (v nadaljnjem besedilu: razlastitveni upravičenec).

21. člen

O razlastitvi odloča sodišče v nepravdnem postopku.

22. člen

(1) Javna korist je izkazana, če je razlastitev predvidena za namen, ki je določen z zakonom.
(2) Javna korist je izkazana, če je razlastitev nepremičnine potrebna zaradi gradnje objektov javne infrastrukture ali objektov za potrebe obrambe, kadar tako gradnjo določa prostorski izvedbeni načrt.

23. člen

(1) Razlastitev v korist občine ali države je dovoljena tudi zaradi gradnje za potrebe zdravstva, socialnega varstva, šolstva, znanosti, kulture, športa in javne uprave ter socialnih in neprofitnih stanovanj, kadar tako gradnjo določa prostorski izvedbeni načrt in če pristojni občinski organ ali vlada posebej ugotovi, da je gradnja predvidenega v javno korist.
(2) Odločba o ugotovitvi javne koristi se vroči imetnikom zemljiško knjižnih pravic.
(3) Odločbo je dovoljeno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu.

24. člen

(1) Za odvzeto nepremičnino mora razlastitveni upravičenec lastniku zagotoviti drugo enakovredno nepremičnino ali plačati odškodnino.
(2) Razlaščenec, kateremu se zaradi odvzema dela njegovih nepremičnin položaj bistveno poslabša, lahko predlaga odvzem ostalih nepremičnin, ki jih ima na območju, kjer razlastitev poteka.

25. člen

(1) Kadar se odvzame lastninska pravica na nepremičnini, ki neposredno služi kmetijski dejavnosti in razlastitveni upravičenec ponudi v last enakovredno in primerno nadomestno nepremičnino, razlaščenec namesto nadomestila v naravi ne more zahtevati odškodnine, razen nadomestila za stroške v zvezi z razlastitvijo.
(2) Če razlaščenec iz prejšnjega odstavka na trgu sam najde enakovredno nadomestno nepremičnino, jo mora razlastitveni upravičenec za razlaščenca odkupiti.
(3) Kadar se odvzame stanovanje, ki ga razlaščenec uporablja za zadovoljevanje svojih stanovanjskih potreb, mora razlastitveni upravičenec razlaščencu zagotoviti enakovredno nadomestno stanovanje, razen če ta namesto nadomestila v naravi, zahteva odškodnino.
(4) Kadar se odvzame neprofitno stanovanje in razlaščenec namesto nadomestila v naravi zahteva odškodnino, mora razlastitveni upravičenec najemnikom stanovanj zagotoviti drugo neprofitno stanovanje.

26. člen

(1) Odškodnina za odvzeto nepremičnino obsega vrednost nepremičnine in stroške povezane z razlastitvijo.
(2) Višina odškodnine za odvzeto nepremičnino se določi po vrednosti, ki jo ima nepremičnina v času izdaje sklepa iz 33. člena tega zakona.

27. člen

Če je predmet razlastitve objekt, ki je bil zgrajen brez dovoljenja, in postopek za njegovo legalizacijo ob izdaji sklepa iz 33. člena tega zakona ni uveden, lastniku zaradi razlastitve objekta ne pripada odškodnina.

28. člen

(1) Lastninska ali druga stvarna pravica na nepremičnini se lahko v javno korist omeji z ustanovitvijo služnosti prehoda, prevoza ali gradnje objektov in omrežij javne infrastrukture.
(2) Lastninska ali druga pravica na nepremičnini se lahko začasno omeji, če je to potrebno zaradi vzdrževanja objektov javne infrastrukture ali za izvedbo gradnje v javno korist.
(3) V primeru iz prejšnjih odstavkov se ustanovitev služnosti ali začasna omejitev lahko dovoli tudi v korist javne gospodarske službe državnega ali lokalnega pomena.
(4) Odškodnina zaradi omejitve lastninske pravice obsega izgubo ali zmanjšanje dohodka od nepremičnine in druge stroške, povezane z omejitvijo.

29. člen

Če sodišče predlogu za razlastitev ugodi, mora odločiti tudi o nadomestni nepremičnini ali o odškodnini, ki pripada razlaščencu, o drugih obveznostih razlastitvenega upravičenca in razlaščenca ter o pravicah in obveznostih ostalih udeležencev postopka.

30. člen

Razlaščenec mora odvzeto nepremičnino izročiti v posest razlastitvenega upravičenca v 30 dneh po plačilu odškodnine oziroma po prevzemu nadomestne nepremičnine.

31. člen

Razlastitveni upravičenec mora najmanj 30 dni pred vložitvijo predloga za razlastitev, lastniku poslati pisno ponudbo za odkup nepremičnine ali za sporazumno omejitev lastninske ali druge stvarne pravice oziroma ga mora seznaniti s podatki o nepremičnini, ki jo ponuja v zamenjavo.

32. člen

(1) Postopek za razlastitev se začne na predlog razlastitvenega upravičenca.
(2) Predlog mora obsegati naslednje listine o nepremičnini, za katero se predlaga razlastitev:
1. izris iz katastrskega načrta (mapna kopija);
2. izpisek iz zemljiške knjige;
3. prostorski izvedbeni načrt iz 22. ali 23. člena tega zakona;
4. v primeru iz 23. člena, pravnomočno odločbo o ugotovitvi javne koristi;
5. cenitev;
6. ponudbo iz prejšnjega člena.
(3) V postopku za razlastitev se lahko uporabi samo cenitev, ki jo je izdelal sodni cenilec, ki ima visokošolsko izobrazbo.

33. člen

(1) O začetku razlastitvenega postopka sodišče izda pisni sklep.
(2) Pritožba zoper sklep ni dovoljena.
(3) Začetek razlastitvenega postopka se zaznamuje v zemljiški knjigi.

34. člen

Po izdaji sklepa iz prejšnjega člena lastnik z nepremičnino ne sme razpolagati in je ne sme bistveno spremeniti. Na nepremičnini je dopustno izvajati le redna vzdrževalna dela.

35. člen

V postopku za razlastitev sodišče opravi narok.

36. člen

Zoper odločbo sodišča druge stopnje je dovoljena revizija.

37. člen

(1) Če bi lahko nastala večja materialna škoda ali če je zaradi koristi večjega števila prebivalcev na določenem območju neizogibno potrebno, lahko sodišče še pred pravnomočnostjo sklepa o odvzemu ali omejitvi lastninske pravice po določbah 28. člena tega zakona odloči, da razlaščenec nepremičnino izroči v posest razlastitvenega upravičenca ali javne gospodarske službe.
(2) Sodišče odloči o predhodni izročitvi nepremičnine v posest, na zahtevo in pod pogojem, da razlastitveni upravičenec razlaščencu plača akontacijo odškodnine, ki znaša najmanj 75% vrednosti nepremičnine, ugotovljene s cenitvijo iz 32. člena tega zakona.
(3) Pritožba zoper sklep s katerim je predhodna izročitev v posest dovoljena, ne zadrži izvršbe.
(4) Predhodna izročitev v posest ni dovoljena v primerih iz 25. člena tega zakona.
.

38. člen

(1) Če razlastitveni upravičenec v enem letu po dokončnosti gradbenega dovoljenja ni začel z gradnjo, zaradi katere je bila nepremičnina razlaščena, se na predlog razlaščenca sklep o razlastitvi razveljavi.
(2) Predlog se vloži pri sodišču, ki je na prvi stopnji odločilo o razlastitvi.
(3) Razlaščenec razveljavitve sklepa ne more predlagati, če je za razlaščeno nepremičnino prejel nadomestno nepremičnino.

4. Opremljanje in oddajanje stavbnih zemljišč

39. člen

(1) Gradnja objektov je dovoljena samo na opremljenih stavbnih zemljiščih.
(2) Ne glede na prejšnji odstavek je gradnja objektov dovoljena na zemljišču, ki ni opremljeno, če je tako določeno s predpisom ali kadar posamezni priključki glede na naravo objekta niso potrebni.
(3) Opremljanje stavbnih zemljišč zagotavlja občina.
(4) Opremljanje stavbnih zemljišč se izvaja na podlagi programa opremljanja stavbnih zemljišč, ki ga za eno ali več let sprejme pristojni občinski organ.

40. člen

(1) Opremljeno stavbno zemljišče je zemljišče, za katerega so zagotovljeni priključki na naslednjo javno infrastrukturo:
- javno vodovodno omrežje;
- javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic;
- javno elektroenergetsko omrežje;
- dovoz na javno cesto.
(2) Občina lahko predpiše še druge komunalne priključke, ki morajo biti zagotovljeni, da se stavbno zemljišče šteje za opremljeno.

41. člen

Minister, pristojen za prostor, predpiše vsebino programa iz 39. člena tega zakona in tehnične pogoje za opremljanje stavbnih zemljišč.

42. člen

(1) Komunalni prispevek je plačilo sorazmernega dela stroškov opremljanja stavbnega zemljišča in pripada občini, kjer se zemljišče nahaja.
(2) Komunalni prispevek se določi glede na višino vseh stroškov opremljanja stavbnega zemljišča z javno infrastrukturo, upoštevaje površino stavbnega zemljišča, mogoče priključke na javno infrastrukturo ter njene zmogljivosti.
(3) Minister, pristojen za prostor, izda navodilo za izračun komunalnega prispevka.
(4) Občina v skladu z navodilom iz prejšnjega odstavka s predpisom določi podrobnejša merila za odmero komunalnega prispevka.

43. člen

Zavezanec za plačilo komunalnega prispevka je investitor, ki namerava:
- zgraditi nov objekt;
- prizidati ali nadzidati obstoječi objekt, ali spremeniti namembnost obstoječega objekta oziroma rekonstruirati obstoječi objekt, če je za to treba povečati priključke na javno infrastrukturo oziroma njene zmogljivosti.

44. člen

(1) Odločbo o odmeri komunalnega prispevka na zahtevo investitorja izda občinska uprava.
(2) Investitor je dolžan plačati komunalni prispevek pred izdajo gradbenega dovoljenja.

45. člen

(1) Komunalni prispevek se ne plača za gradnjo javne infrastrukture ter za gradnjo socialnih in neprofitnih stanovanj.
(2) Občina lahko s predpisom iz 42. člena tega zakona določi še druge oprostitve ali znižanja plačila komunalnega prispevka.

46. člen

Pogodba, s katero lastnik zemljišče odda za gradnjo, mora biti sklenjena v obliki notarskega zapisa.

47. člen

(1) Občina proda ali odda zemljišče za gradnjo na podlagi predhodno izvedenega javnega razpisa.
(2) Udeleženec javnega razpisa sme odločitve, s katerimi so kršene njegove pravice in pravne koristi, izpodbijati pred sodiščem.
(3) Način, pogoje in postopek prodaje ali oddaje zemljišča predpiše občina.

48. člen

(1) Občina lahko proda ali odda zemljišče brez javnega razpisa:
- za gradnjo objektov za potrebe obrambe;
- za gradnjo objektov javne infrastrukture;
- za gradnjo objektov za potrebe zdravstva, socialnega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave;
- za gradnjo socialnih in neprofitnih ter zadružnih stanovanj in stanovanjskih hiš;
(2) Občina lahko zamenja nepremičnino za drugo enakovredno nepremičnino brez javnega razpisa.

III. PREHODNE IN KONČNE DOLOČBE

49. člen

(1) Zemljišča, ki so na dan uveljavitve tega zakona pozidana in se nahajajo izven ureditvenih območij naselij, pridobijo status zazidanega stavbnega zemljišča s pravnomočnostjo odločbe o parcelaciji.
(2) Parcelacija zemljišča se izvede na predlog lastnika takšnega zemljišča.
(3) V primeru iz prejšnjega odstavka se ne uporabljajo prepovedi iz 4. in 6. alinee prvega odstavka 76.c člena zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93 in 71/93).
(4) Minister, pristojen za prostor s soglasjem ministra, pristojnega za kmetijstvo in gozdarstvo določi način parcelacije.

50. člen

(1) Do ureditve s posebnim zakonom, se zemljišče na katerem je zgrajen vodnogospodarski ali melioracijski objekt, šteje kot vodno zemljišče.
(2) Do ureditve s posebnim zakonom, vodna zemljišča in zemljišča nad gozdno mejo niso v pravnem prometu.

51. člen

Zemljišča, na katerih so ob uveljavitvi zakona objekti iz 3. člena tega zakona že zgrajeni in v zemljiški knjigi niso vpisana kot javno dobro, se na predlog lastnika in na podlagi uporabnega dovoljenja vpišejo kot javno dobro.

52. člen

Do uveljavitve zakonodaje s področja varstva narave in naravnih vrednot se za promet z zemljišči, na katerih obstaja predkupna pravica občine ali države na podlagi določb zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in 1/96) in zakona o naravni in kulturni dediščini (Uradni list SRS, št. 1/81 in 42/86 ter Uradni list RS, št. 26/92) in za uveljavljanje predkupne pravice uporabljajo določbe tega zakona.

53. člen

(1) Začeti razlastitveni postopki, ki do uveljavitve tega zakona niso pravnomočno končani, se končajo po dosedanjih predpisih.
(2) Začeti postopki za določitev odškodnine po določbah zakona o razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list SRS, št. 5/80, 30/87, 20/89), se končajo po dosedanjih predpisih.

54. člen

(1) Skladi stavbnih zemljišč, ki so bili ustanovljeni po določbah zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in 33/89), prenehajo z delom najkasneje 18 mesecev po uveljavitvi tega zakona.
(2) V primeru da občine, ki so bile ustanovljene na območju prejšnje občine, z dnem uveljavitve tega zakona še nimajo urejenih premoženjsko pravnih razmerij po 100. členu zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93), lahko sklad stavbnih zemljišč preneha z delom šele po ureditvi teh razmerij.
(3) V primeru iz prvega odstavka tega člena se skladi izbrišejo iz sodnega registra po uradni dolžnosti 24 mesecev po uveljavitvi tega zakona, v primeru iz drugega odstavka pa 24 mesecev po ureditvi premoženjsko pravnih razmerij.
(4) Premoženje, obveznosti in sredstva skladov, vključno z evidencami in drugimi podatkovnimi bazami prevzamejo občine, za katere so skladi opravljali svojo dejavnost.

55. člen

(1) Za prostorski plan po tem zakonu se štejejo prostorske sestavine občinskega dolgoročnega plana za obdobje od leta 1986 do leta 2000 in občinskega srednjeročnega družbenega plana za obdobje od leta 1986 do leta 1990.
(2) Za prostorski izvedbeni načrt po tem zakonu se štejejo:
- prostorski izvedbeni načrti iz tretjega odstavka 41. člena zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84),
- lokacijski načrti iz 1. člena zakona o dopolnitvah zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list RS, št. 71/93),
- prostorski izvedbeni načrti iz 2. alinee 21. člena oziroma 27. do 32. člena zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84),
- prostorski ureditveni pogoji iz 16. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list RS, št. 18/93).

56. člen

Z dnem uveljavitve tega zakona prenehajo veljati:
- zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84, 33/89 ter Uradni list RS, št. 24/92), razen določb prve in tretje alinee 41. člena ter določb VI. poglavja o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča;
- zakon o razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list SRS, št. 5/80, 30/87, 20/89 ter Uradni list RS, št. 44/90);
- zakon o prometu z nepremičninami (Uradni list SRS, št. 19/76 in 42/86).
- peta točka prvega odstavka 3. člena in tretji odstavek 3. člena zakona o komunalnih dejavnostih (Uradni list SRS, št. 8/82) v delu, ki se nanaša na urejanje ulic, trgov in cest.

57. člen

(1) Do uveljavitve predpisov iz 42. člena, vendar najdlje 18 mesecev po uveljavitvi tega zakona, se komunalni prispevek odmerja po dosedanjih predpisih.
(2) Že začeti postopki za odmero komunalnega prispevka se končajo po dosedanjih predpisih.

58. člen

Do izdaje predpisa iz 41. člena tega zakona se smiselno uporablja:
- navodilo o tem, kaj se šteje za sekundarno, primarno in magistralno omrežje komunalnih in drugih objektov in naprav (Uradni list SRS, št. 27/85);
- navodilo o enotni metodologiji za pripravo investicijskega programa urejanja stavbnih zemljišč (Uradni list SRS, št. 33/85, Uradni list RS, št. 22/90).

59. člen

Ta zakon začne veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.

III. OBRAZLOŽITEV

Predloženi zakon ima 59 členov, ki so glede na materijo, ki jo urejajo, porazdeljeni v tri poglavja in sicer:

I. SPLOŠNE DOLOČBE (1. - 9. člen):

S predlogom zakona se določa stavbna zemljišča, javno gospodarsko infrastrukturo in grajeno javno dobro ter pogoje za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči (1. člen).

Predlog zakona loči zazidano in nezazidano stavbno zemljišče. Nezazidano stavbno zemljišče je zemljiška parcela na območju, ki je s prostorskim planom namenjeno za graditev objektov. Zazidano stavbno zemljišče je tudi zemljiška parcela na območju, ki je s prostorskim planom namenjeno za graditev objektov, na kateri pa je zgrajen objekt (2. člen).

Predlog zakona definira tudi javno gospodarsko infrastrukturo. Javna gospodarska infrastruktura so objekti in omrežja, ki so neposredno namenjeni izvajanju gospodarskih javnih služb na področju komunalnega in vodnega gospodarstva, ravnanja z odpadki, varstva okolja, energetike ter prometa in zvez, kakor tudi komunalni objekti, katerih uporaba je pod enakimi pogoji namenjena vsem, kot so ulice, tržnice, igrišča, parkirišča, pokopališča, parki, zelenice, rekreacijske površine ter podobno (3. člen).

Objekti javne gospodarske infrastrukture in zemljišča, na katerih so zgrajeni, so po predlogu zakona grajeno javno dobro. Na njem lastninske pravice ni mogoče priposestvovati. Objekti javne gospodarske infrastrukture in zemljišča, na katerih so, pridobijo status grajenega javnega dobra (lokalnega ali državnega pomena) z razglasitvenim aktom (odločbo). Podelitev statusa pa se zavrne, če objekt nima uporabnega dovoljenja. Grajeno javno dobro mora namreč izpolnjevati bistvene zahteve po določbah predpisov o graditvi objektov. Status grajenega javnega dobra pa se lahko tudi odvzame. Grajeno javno dobro se v zemljiški knjigi vpiše ali izbriše na podlagi akta o razglasitvi - odločbe (4. in 5. člen).

Po predlogu zakona se lastninska in druge pravice na stavbnih zemljiščih izvršujejo v skladu z njihovim namenom, določenim s prostorskim planom ter v skladu z zakonom in predpisi, izdanimi na podlagi zakona. S stavbnimi zemljišči v javno korist gospodari občina. Sredstva za to se zagotavljajo v občinskem proračunu (6. člen).

Gospodarjenje s stavbnimi zemljišči v javno korist obsega pridobivanje, prodajo, menjavo in oddajanje zemljišč za gradnjo, graditev javne gospodarske infrastrukture, s katero se zagotavlja uporabnost zemljišč glede na njihov namen (opremljanje stavbnih zemljišč) ter upravljanje z javno infrastrukturo. Gospodarjenje s stavbnimi zemljišči je po predlogu zakona obvezna (lokalna) gospodarska javna služba. Več občin lahko ustanovi skupno gospodarsko javno službo, občine, ki pa mejijo z mestno občino, pa lahko ustanovijo skupno gospodarsko javno službo le skupaj z mestno občino (7. in 8. člen).

Ker predlagani zakon vsebuje vrsto določb o občinskih pristojnostih, je tudi določeno, da so zadeve, o katerih po predlaganem zakonu odločajo pristojni občinski organi, zadeve iz izvirne pristojnosti občine (9. člen).

II. GOSPODARJENJE S STAVBNIMI ZEMLJIŠČI (10. - 48. člen):

Drugo poglavje je glede na vsebino, ki jo ureja, porazdeljeno v štiri podpoglavja in sicer:

1. Promet s stavbnimi zemljišči (10. - 13. člen):

Po predlogu zakona je promet s stavbnimi zemljišči prost pod pogoji, ki jih določa zakon. Nepremičnine, ki so grajeno javno dobro, pa niso v pravnem prometu (10. člen).

V primeru prodaje nezazidanega stavbnega zemljišča morata pogodbeni stranki pred sklenitvijo kupoprodajne pogodbe pridobiti potrdilo o tem, da na zemljišču ki je predmet pogodbe, predkupna pravica po tem zakonu ne obstaja. Takšno potrdilo na zahtevo prodajalca ali kupca zemljišča izda upravna enota. Če upravna enota ugotovi, da na zemljišču, ki je predmet pogodbe, predkupna pravica obstaja, zahtevo za izdajo potrdila z odločbo zavrne. Če pa v 30 dneh od pravilno vložene zahteve organ potrdila oziroma odločbe ne izda, se po predlaganem zakonu šteje, da na zemljišču, ki je predmet pogodbe, predkupna pravica ne obstaja (11. člen).

Pogodba o prodaji nezazidanega stavbnega zemljišča mora biti oblična, sklenjena mora biti v obliki notarskega zapisa. Notarski zapis mora poleg vsebin določenih z zakonom o notariatu vsebovati številko in datum potrdila ter ime organa, ki je potrdilo izdal. Zemljiška knjiga predlog za vknjižbo lastninske pravice zavrne, če je notarski zapis sestavljen v nasprotju z določbami tega poglavja (12. in 13. člen).

2. Predkupna pravica (14. - 17. člen):

Po predlogu zakona sta le občina in država predkupni upravičenec. Glede na namen imata predkupno pravico na nezazidanem stavbnem zemljišču, na katerem je s prostorskim izvedbenim načrtom predvidena gradnja javne objektov gospodarske infrastrukture in objektov za potrebe zdravstva, socialnega varstva, šolstva, kulture, znanosti in športa, država pa še posebej, kadar gre za objekte za potrebe obrambe, občina pa kadar gre za gradnjo socialnih in neprofitnih stanovanj (14. člen).

Lastnik zemljišča, na katerem obstaja predkupna pravica, mora o nameravani prodaji takega zemljišča in pogojih prodaje pisno obvestiti predkupnega upravičenca. Zaznamba predkupne pravice se v zemljiški knjigi opravi na predlog predkupnega upravičenca (v primeru spremembe prostorskega izvedbenega načrta lahko izbris zaznambe poleg predkupnega upravičenca predlaga tudi lastnik obremenjenega zemljišča). Predkupni upravičenec se mora o ponudbi izjaviti v 30 dneh po prejemu obvestila. Glede na namen izjavo o uveljavitvi predkupne pravice občine da pristojni občinski organ, države pa vlada. Če lastnik zemljišče, na katerem je v zemljiški knjigi zaznamovana predkupna pravica, proda v nasprotju z določbami tega poglavja, je posel ničen (15., 16. in 17. člen).

3. Razlastitev (18. - 38. člen):

Po predlogu zakona se lastninska ali druga stvarna pravica na nepremičnini v javno korist lahko odvzame ali omeji (po določbah tega zakona), in sicer proti nadomestilu v naravi ali proti plačilu odškodnine. Javna korist je izkazana, če je razlastitev predvidena za namen, ki je določen z zakonom. Razlastitev je dopustna, če namena, določenega z zakonom, ni mogoče doseči na drugačen način. Razlastitev je dovoljena le v korist občine ali države. Javna korist je izkazana, če je razlastitev nepremičnine potrebna zaradi objektov gradnje gospodarske infrastrukture ali objektov za potrebe obrambe in je gradnja za te namene predvidena v prostorskem izvedbenem načrtu (javna korist - ex lege). Razlastitev v korist občine ali države je dovoljena tudi zaradi gradnje objektov za potrebe zdravstva, socialnega varstva, šolstva, kulture, znanosti in športa ter socialnih in neprofitnih stanovanj, kadar tako gradnjo določa prostorski izvedbeni načrt in če pristojni občinski organ ali vlada posebej ugotovi, da je graditev predvidenega v javno korist (javna korist - ugotovitvena odločba. Odločbo o ugotovitvi javne koristi, ki se mora vročiti imetnikom zemljiško knjižnih pravic, je dovoljeno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu (18., 19., 20., 21., 22. in 23. člen).

Po predlogu zakona mora za odvzeto nepremičnino razlastitveni upravičenec lastniku zagotoviti drugo enakovredno nepremičnino ali plačati odškodnino. Razlaščenec, kateremu bi se zaradi odvzema dela njegovih nepremičnin položaj bistveno poslabšal, lahko predlaga odvzem ostalih nepremičnin, ki jih ima na območju, kjer razlastitev poteka (24. člen). Odškodnina za odvzeto nepremičnino po predlogu zakona obsega vrednost nepremičnine in stroške povezane z razlastitvijo, višina odškodnine za odvzeto nepremičnino pa se določi po vrednosti, ki jo ima nepremičnina v času izdaje sklepa pristojnega sodišča, o začetku razlastitvenega postopka (26. člen). Če bo predmet razlastitve objekt, ki je bil zgrajen brez dovoljenja, in postopek za njegovo legalizacijo ob izdaji prej navedenega sklepa sodišča ne bi bil uveden, lastniku zaradi razlastitve objekta ne bo pripadala odškodnina (27. člen). Če bo sodišče predlogu za razlastitev ugodilo, bo moralo odločiti tudi o nadomestni nepremičnini ali o odškodnini, ki pripada razlaščencu, o drugih obveznostih razlastitvenega upravičenca in razlaščenca ter o pravicah in obveznostih ostalih udeležencev postopka (29. člen).

Po predlaganem zakonu bo moral razlastitveni upravičenec najmanj 30 dni pred vložitvijo predloga za razlastitev (pri pristojnem sodišču), lastniku poslati pisno ponudbo za odkup nepremičnine ali za sporazumno omejitev lastninske ali druge stvarne pravice oziroma ga bo moral seznaniti s podatki o nepremičnini, ki jo ponuja v zamenjavo (31. člen).

Postopek za razlastitev se po predlaganem zakonu začne na predlog razlastitvenega upravičenca. Predlog bo moral obsegati ustrezne listine o nepremičnini, za katero se predlaga razlastitev in sicer izris iz katastrskega načrta (mapna kopija), izpisek iz zemljiške knjige, prostorski izvedbeni načrt, cenitev in prej navedeno ponudbo. V postopku za razlastitev se bodo lahko uporabljale samo cenitve, ki jih bodo izdelali sodni cenilci z visokošolsko izobrazbo (32. člen). O začetku razlastitvenega postopka bo sodišče izdalo pisni sklep, zoper katerega pa pritožba ne bo dovoljena. Začetek razlastitvenega postopka se bo tudi zaznamovalo v zemljiški knjigi. Po izdaji sklepa sodišča lastnik z nepremičnino ne bo smel razpolagati in je ne bo smel bistveno spremeniti. Na nepremičnini bo dopustno izvajati le redna vzdrževalna dela (33. in 34. člen).

Kadar bi se odvzela lastninska pravica na nepremičnini, ki neposredno služi kmetijski dejavnosti in razlastitveni upravičenec ponudi v last enakovredno in primerno nadomestno nepremičnino, razlaščenec namesto nadomestila v naravi ne bo mogel zahtevati odškodnine, razen nadomestila za stroške v zvezi z razlastitvijo. Če pa bi takšen razlaščenec na trgu sam našel enakovredno nadomestno nepremičnino, jo bo moral razlastitveni upravičenec zanj odkupiti (prvi in drugi odstavek 25. člena).

Kadar bi se odvzelo stanovanje, ki ga razlaščenec uporablja za zadovoljevanje svojih stanovanjskih potreb, bo moral razlastitveni upravičenec razlaščencu zagotoviti enakovredno nadomestno stanovanje, razen če bi ta namesto nadomestila v naravi, zahteval odškodnino. Kadar pa bi se odvzelo neprofitno stanovanje in bi razlaščenec, namesto nadomestila v naravi zahteval odškodnino, pa bo moral razlastitveni upravičenec najemnikom stanovanj zagotoviti drugo neprofitno stanovanje (tretji in četrti odstavek 25. člena).

V postopku za razlastitev bo sodišče opravilo tudi narok. Zoper odločbo sodišča druge stopnje bo tudi dovoljena revizija (35. in 36. člen).

Po predlaganem zakonu se bo lastninska ali druga stvarna pravica na nepremičnini v javno korist lahko omejila z ustanovitvijo služnosti prehoda, prevoza ali gradnje objektov in omrežij javne gospodarske infrastrukture, začasna omejitev pa bo mogoča, če bo to potrebno zaradi vzdrževanja objektov javne gospodarske infrastrukture ali za izvedbo gradnje v javno korist. Ustanovitev služnosti naj bi se po predlogu zakona dovolila tudi v korist javne gospodarske službe državnega ali lokalnega pomena. Odškodnina zaradi omejitve lastninske pravice po predlaganem zakonu obsega izgubo ali zmanjšanje dohodka od nepremičnine in druge stroške, povezane z omejitvijo (28. člen).

Razlaščenec bo moral odvzeto nepremičnino izročiti v posest razlastitvenega upravičenca v 30 dneh po plačilu odškodnine oziroma po prevzemu nadomestne nepremičnine (29. člen). Po predlaganem zakonu pa bo sodišče še pred pravnomočnostjo sklepa o odvzemu ali omejitvi lastninske pravice lahko odločilo, da razlaščenec nepremičnino izroči v posest razlastitvenega upravičenca, če bi lahko nastala večja materialna škoda ali če je zaradi koristi večjega števila prebivalcev na določenem območju neizogibno potrebno. Sodišče pa bo o o predhodni izročitvi nepremičnine v posest odločilo le na zahtevo in pod pogojem, da razlastitveni upravičenec razlaščencu plača akontacijo odškodnine, ki znaša najmanj 75% vrednosti nepremičnine, ugotovljene s cenitvijo. Pritožba zoper sklep s katerim bo predhodna izročitev v posest dovoljena, ne bo mogla zadržati izvršbe. Predhodna izročitev v posest pa ne bo dovoljena v primerih, ko se mora dati odškodnina v naravi (37. člen).
.
Predlog zakona ureja tudi razveljavitev pravnomočne odločbe, če razlastitveni upravičenec v enem letu po dokončnosti gradbenega dovoljenja ne bi začel z gradnjo, zaradi katere je bila nepremičnina razlaščena. V takšnem primeru se na predlog razlaščenca sklep o razlastitvi razveljavi. Predlog se vloži pri sodišču, ki je na prvi stopnji odločilo o razlastitvi. Razlaščenec razveljavitve pa sklepa za razveljavitev ne bo mogel predlagati, če je za razlaščeno nepremičnino prejel nadomestno nepremičnino (38. člen).

4. Opremljanje in oddajanje stavbnih zemljišč (39. - 48. člen):

Po predlogu zakona bo gradnja objektov dovoljena samo na opremljenih stavbnih zemljiščih; ne glede na to pa bo gradnja objektov tudi dovoljena na zemljišču, ki ni opremljeno, če bo tako določeno s predpisom ali kadar posamezni priključki glede na naravo objekta ne bodo potrebni (prvi in drugi odstavek 39. člena). Opremljeno stavbno zemljišče bo po predlaganem zakonu zemljišče, za katerega so zagotovljeni priključki na javno vodovodno omrežje, javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic, javno elektroenergetsko omrežje ter dovoz na javno cesto. Občina bo lahko predpisala še druge komunalne priključke, ki bodo morali biti zagotovljeni, da se bo stavbno zemljišče lahko štelo za opremljeno (40. člen).

Po predlogu zakona opremljanje stavbnih zemljišč zagotavlja občina. To opremljanje se izvaja na podlagi programa opremljanja stavbnih zemljišč, ki ga za eno ali več let sprejme pristojni občinski organ (tretji in četrti odstavek 39. člena). Pristojni minister bo predpisal vsebino programa in tehnične pogoje za opremljanje stavbnih zemljišč (41. člen).

Predlagani zakon ureja tudi komunalni prispevek. Komunalni prispevek je plačilo sorazmernega dela stroškov opremljanja stavbnega zemljišča in pripada občini, kjer se zemljišče nahaja. Komunalni prispevek se določi glede na višino vseh stroškov opremljanja stavbnega zemljišča z javno gospodarsko infrastrukturo, upoštevaje površino stavbnega zemljišča, mogoče priključke na javno infrastrukturo ter njene zmogljivosti. Pristojni minister, bo izdal navodilo za izračun komunalnega prispevka, občina pa bo v skladu s tem navodilom z odlokom določila še podrobnejša merila za njegovo odmero (42. člen).

Zavezanec za plačilo komunalnega prispevka bo po predlaganem zakonu investitor, ki bo nameraval zgraditi nov objekt, ter prizidati ali nadzidati obstoječi objekt, ali spremeniti namembnost obstoječega objekta oziroma rekonstruirati obstoječi objekt, če bo za to treba povečati priključke na javno infrastrukturo oziroma njene zmogljivosti (43. člen). Odločbo o odmeri komunalnega prispevka bo na zahtevo investitorja izdala občinska uprava, investitor pa bo dolžan plačati komunalni prispevek pred izdajo gradbenega dovoljenja (44. člen).

Predlagani zakon ureja tudi oprostitve komunalnega prispevka. Komunalni prispevek se ne bo plačal za gradnjo javne gospodarske infrastrukture ter za gradnjo socialnih in neprofitnih stanovanj (oprostitev - ex lege), občina pa bo lahko s predpisom določila še druge oprostitve ali znižanja plačila (45. člen).

Pogodba, s katero bo lastnik zemljišče oddal za gradnjo, bo morala biti sklenjena v obliki notarskega zapisa. Občina pa bo lahko prodala ali oddala zemljišče za gradnjo na podlagi predhodno izvedenega javnega razpisa. Način, pogoje in postopek prodaje ali oddaje zemljišča bo predpisala občina sama. Občina bo lahko prodala ali oddala zemljišče brez javnega razpisa le za gradnjo objektov za potrebe obrambe, za gradnjo objektov za potrebe zdravstva, socialnega varstva, šolstva, kulture, znanosti in športa, za gradnjo socialnih in neprofitnih ter zadružnih stanovanj in stanovanjskih hiš. Občina pa bo lahko brez javnega razpisa nepremičnino zamenjala za drugo enakovredno nepremičnino (46., 47. in 48. člen).

III. PREHODNE IN KONČNE DOLOČBE (49. - 59. člen)

Zemljišča, ki bodo na dan uveljavitve tega zakona pozidana in se nahajala izven ureditvenih območij naselij, bodo lahko pridobila status zazidanega stavbnega zemljišča šele s pravnomočnostjo odločbe o parcelaciji. Takšna parcelacija zemljišča se bo izvedla na predlog lastnika takšnega zemljišča, pri tem pa se tudi ne bodo uporabljale prepovedi iz 4. in 6. alinee prvega odstavka 76.c člena zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, ki to onemogočajo. Minister, pristojen za prostor bo s soglasjem ministra, pristojnega za kmetijstvo in gozdarstvo določil način parcelacije (49. člen).

Zemljišče, na katerem je zgrajen vodnogospodarski ali melioracijski objekt, se bo do ureditve s posebnim zakonom štelo kot vodno zemljišče, vodna zemljišča in zemljišča nad gozdno mejo pa ne bodo v pravnem prometu (50. člen).

Zemljišča, na katerih bodo ob uveljavitvi predlaganega zakona objekti, ki so po predlaganem zakonu grajeno javno dobro, že zgrajeni in v zemljiški knjigi še ne bodo vpisana kot javno dobro, se bodo na predlog lastnika in na podlagi uporabnega dovoljenja vpisala lahko kot javno dobro (51. člen).

Do uveljavitve zakonodaje s področja varstva narave in naravnih vrednot se bodo za promet z zemljišči, na katerih obstaja predkupna pravica občine ali države na podlagi določb zakona o varstvu okolja (ZVO) in zakona o naravni in kulturni dediščini (ZNKD) in za uveljavljanje predkupne pravice, uporabljale določbe predlaganega zakona (52. člen).

Začeti razlastitveni postopki, kakor tudi začeti postopki za določitev odškodnine po določbah zakona o razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini, ki do uveljavitve tega zakona ne bodo pravnomočno končani, se bodo končali po dosedanjih predpisih (53. člen).

Skladi stavbnih zemljišč, ki so bili ustanovljeni po določbah zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ) iz leta 1984, bodo prenehali z delom najkasneje 18 mesecev po uveljavitvi predlaganega zakona. V primeru pa, da občine, ki so bile ustanovljene na območju prejšnje občine, z dnem uveljavitve tega zakona še ne bodo imele urejenih premoženjsko pravnih razmerij po 100. členu zakona o lokalni samoupravi (ZLS), bo lahko sklad stavbnih zemljišč prenehal z delom šele po ureditvi teh razmerij. Predlog zakona ureja tudi izbrise iz sodnega registra in druga vprašanja, ki so v zvezi s prenehanjem prejšnjih skladov stavbnih zemljišč (54. člen).

Predlog zakona v prehodnih določbah tudi uredi, kaj se šteje za prostorski plan in prostorske izvedbene načrte (55. člen), kateri predpisi bodo z dnem njegove uveljavitve prenehali veljati (56. člen), kateri podzakonski predpisi bodo do uveljavitve novih še veljali in kako se zaključijo že začeti postopki za odmero komunalnega prispevka (57. in 58. člen) ter vacatio legis (59. člen).